浙江瑞安的民主提名实验

　　-本刊特约记者 张奇志

　　缘起———阿太事件

　　2002年初，中组部向一些省市下达“科学规范和有效监督县(市)委书记用人权”调研任务。浙江省委组织部选定瑞安市委和宁波市江东区委为调研单位。

　　“选择瑞安有深刻背景。”浙江省委组织部常务副部长洪复初说。1999年，瑞安查处了一起“地下组织部长”事件：一个绰号叫“阿太”的农民，靠窥探官员隐私作要挟，导致原市委书记等大小官员几十人下台。

　　“我当时的一个朴素想法是，一定要好好总结‘阿太事件’这个反面教训，挽回市委声誉。”时任瑞安市委书记的钱建民说。他是1999年调任瑞安市长，随后接任书记的。

　　“市委书记用人权要保证，这是驾驭全局的需要。但如何使书记用人权既得到保证，又有效监督，这是辩证关系。”时任瑞安市委常委、组织部部长的刘贤奎介绍说，在省委组织部指导下，他们将调研重点放在提名环节的规范化、民主化改革上。

　　随着调研深入，一个不容忽视的问题暴露出来：在干部任用各环节中，只有初步提名无规范的集体行为，权力运作空间很大，且具有一定的隐蔽性，导致监督者对被监督者提名违规行为缺乏了解、无法制约，使初步提名成为县(市)委书记影响最大的环节，其个人观点和意图可以起着导向性、关键性作用，容易导致提名失公、失范。

　　随后，瑞安市委对145名有代表性的干部群众进行问卷调查，结果，推荐提名环节对干部任用的重要性为51.96%，考核考察为23.5%，讨论决定为16.64%，任前公示为7.9%。据瑞安市委对2000-2002年全市298例正科级干部任用情况调查，初步提名者被最后任用的292例，占97.99%。

　　刘贤奎分析认为，初步提名是干部选拔任用最关键的环节，是县(市)委书记有效行使用人权的开端。根据管理心理学的“优先效应”原理，首要环节直接影响其他环节，干部一旦被提名，就大大提高了被任用的机会。

　　因此，提名环节的规范化、民主化，是监督县(市)委书记用人权的重点所在。

　　削市委书记的权

　　随着调研的结束，一项旨在“削市委书记的权”的“干部民主推荐提名制度”在瑞安悄悄推行，这项改革被当地官员形象地形容为：“过去工作做给一个人看，现在要做给一帮人看了。”

　　2002年8月，瑞安市委推出“民主提名”制度，先后在水利局局长和仙降镇镇党委书记等多个岗位试行。2003年4月，瑞安市委在前期试点的基础上出台《民主提名考察对象人选实施办法》，并结合上半年市政府部门换届工作，对25个部门重点管理岗位实行民主提名，使这项制度得到全面实践。

　　这一制度的核心内容是，30名市委全委会成员以个人名义参与干部人选差额提名，让市委委员和候补委员们提前介入干部选拔。

　　具体操作方法是：领导岗位空缺时，首先由组织部门根据群众民主推荐和干部日常考察，每个岗位提出两名以上参考人选名单，送市委分管副书记和书记审核；其次，组织部门将拟任职务、任职条件和参考人选名单等基本情况，提交市委全委会成员，由其以个人名义参与差额提名；第三，组织部部务会议根据群众民主推荐和民主提名结果，进行综合分析，提出考察对象；第四，组织部向市委常委会汇报任免方案，同时报告民主提名结果。

　　民主提名制度一开始确定的适用范围仅为担任市委、市政府工作部门和建制镇党委、政府中市委管理的正职领导干部人选。

　　组织部门在实施中发现，搞提名改革的初衷是针对提任干部的，但由于受区域经济、社会、地理和岗位的职能性质等因素影响，同是提名，各乡镇之间、各部门之间、乡镇与部门之间在认识方面差异不小。

　　瑞安是浙南较发达的县级市，但其山区与平原有很大差距。在干部群众眼里，把山区乡镇党委书记调到平原重镇担任党委书记，或把一般部门领导调任群众关注的热点部门，都是重要的“提升”，甚至比提升的竞争更加激烈。按现行制度，这种平调无需推荐和考察，漏洞很大。为此，瑞安市将这类情况的干部任用也纳入全委会成员差额提名范围。

　　“有的领导喜欢换人，虽然他没提拔谁，都是平调，但其中奥妙很多。”几次去瑞安调查这项改革的一位浙江省委组织部的官员说。

　　围绕提名环节规范化、民主化改革，瑞安市委还出台了实施市管干部分类管理的配套制度。瑞安市共有31个乡镇、6个街道办事处、31个党政部门和数十个事业单位，科级领导干部达800多人。针对干部管理幅度过大、监督难到位的问题，瑞安制定了市管干部分类管理办法。对社会关注、权责较大的市委、市政府工作部门和建制镇党委政府的50个正职作为重点管理岗位，通过全委会成员参与提名的方式进行选拔任用。

　　“最初我曾经犹豫过，这样做是不是丧失了书记的用人主动权？是不是影响威信？”钱建民对记者说，“后来我认识到，通过行使否决权，实际上已保障了书记的用人权。而全委会委员人人参与提名的制度，规范和监督了书记的用人权。”

　　记者问刘贤奎：全委会成员提名结果还要经过组织部部务会议，组织部领导会不会出于私心，否决提名得票最高的人？

　　“如果我们没有十分过硬的理由，怎么敢轻易否决高票人选？”刘贤奎说。“民主提名”制度试行以来，瑞安先后组织了21个批次87个岗位、235人次干部的推荐提名工作，共提拔任用了87名重要岗位的主要领导干部。

　　宣告了一段历史的结束

　　浙江省委党校党建教研部副主任郭亚丁数年前曾主持过中央党校一项重大课题《对党政“一把手”监督问题研究》。他对瑞安改革的评价是：“将提名权扩大到全委会所有成员，是一个前所未有的大转变，是用人制度的完善。”

　　作为民主提名制度实施中的参与者，瑞安市政协主席、市委委员张女珍很有感触：现在“委员知情了，也参与了”。另一位市委候补委员、市教育局局长叶耀国说：“这是另一种形式的集体论证。”

　　一些干部认为，这项改革不仅使更多的人得到知情权、参与权、监督权、选择权，而且打破了干部提名环节的“暗箱操作”，提高了透明度，较好体现了群众公认原则。

　　在2003年9月召开的有关这项改革的座谈会上，许多人认为，在过去的干部任用一般程序中，群众监督开始于考察环节，而“民主提名”制度改革推动了监督关口前移。

　　因民主提名当选的瑞安官员高克喜说，提名环节民主化、规范化，对其他环节有制约作用：对组织部是种监督，因为组织部提出的参考人选要是没被委员认同，也要反思；对全委会成员也是监督，因为要署名，不能乱提名，凭个人关系提名；对市委常委会决定也是监督，因为提名票数代表了公认度。

　　高克喜等人认为，实行“民主提名”制度，强调公认度，一方面使那些政绩平平、群众不认可的干部面对群众关注的热点岗位知难而退，跑门子、找关系的信心没了；另一方面，依托制度，提高了腐败成本，形成一种无形的制约。据瑞安市委组织部的一项调查统计，79.34%的群众认为实施提名环节改革以来，跑门子、说人情的现象少了，讲政绩、比贡献的风气浓了。■