六年十四审 冲不破行政诉讼怪圈

　　□《民主与法制时报》记者 崔世海

　　   历经6年时间，4次行政裁决，14次庭审，到2007年初，所有裁决都被撤销，法院也没有在判决书中要求重新作出裁决，这场行政诉讼陷入一个尴尬境地。     作出行政行为的哈尔滨房产局在行政答辩状中说：重新裁决，法院“以同一事实和理由，作出相同的处理结果”为由撤销，再重新裁决，再撤销……案件陷入了一个难有结果的怪圈中。

　　   在六年多的时间里，刘凤云的生活一直被行政诉讼缠绕着。

　　   经历了省、市、区三级法院14次庭审，先是不断败诉，后来是胜诉，但问题还是没有解决，而是又陷入了漫长的诉讼中，直到第八次胜诉后，她仍然没有迎来一个满意的结果。

　　   4月17日，坐在记者面前的刘凤云，头发已经斑白，眼神中一片迷惘：“我们现在都不知道找谁好，法院判我们胜诉了，但我们的拆迁补偿款还是没有着落，问题还是没解决。”

　　231.3平方米自营房屋引发纠纷

　　   刘凤云是黑龙江哈尔滨市道外区人，原先经营一家果汁饮料厂——哈尔滨东明果汁饮料厂。2001年初哈尔滨工程大学校区扩建，东明果汁饮料厂区在拆迁范围之内，于当年6月28日被强拆。饮料厂也就此停止运营。

　　   饮料厂所使用房屋有自营许可证，面积450平方米。房屋有两本房屋所有权证，所有权人分别是刘凤云和其姐姐刘凤琴，建筑面积分别为143平方米、75.69平方米。饮料厂自营许可证的面积中有231.3平方米房屋没有房屋所有权证。

　　   在强制拆迁前，哈尔滨工程大学(下称“哈工大”)就与饮料厂、刘凤云、刘凤琴因拆迁货币补偿没有达成协议，向哈尔滨市拆迁办提出裁决申请，2001年6月12日，哈尔滨市房地产管理局(下称“房产局”)作出哈房裁字第(2001)5号裁决(下称5号裁决)：裁决哈工大对有所有权证的面积分别补偿刘凤云33.2余万元，刘凤琴16.6余万元，并计发东明果汁饮料厂一个月应纳所得税额1100余元作为拆迁补助，计发机械、设备差遣费用10万余元。

　　   无房屋所有权证的231.3平方米房屋没有获得补偿。5号裁决依据的是《哈尔滨市城市房屋拆迁管理办法》中“拆迁人应当对拆迁范围内具有合法产权的房屋给予补偿。违法建筑和临时建筑及其附属物不予补偿，并在拆迁期限内自行拆除”的规定。

　　   2001年7月2日，刘凤云、刘凤琴向哈尔滨市太平区法院提起行政诉讼，将房产局告上法庭，请求撤销5号裁决，并对231.3平方米的自营房屋给予货币补偿48.5万元，给付停产损失费4万元、临迁补助费8.1万元。

　　   刘凤云姐妹没想到的是，官司一打就是6年，其间经历14次庭审。

　　六年十四审

　　   2001年11月9日，太平区法院作出一审判决：维持房产局5号裁决。刘凤云姐妹不服，上诉到哈尔滨中院。哈尔滨中院于2002年1月7日驳回上诉，维持原判。之后，两次申请再审分别被哈尔滨中院和黑龙江高院驳回。

　　   后来，刘氏姐妹到全国最高人民法院申诉，案件得以重新审理。2004年2月3日，黑龙江高院作出(2004)黑监行再字第1号行政判决书，撤销了此前的省、市、区三级法院的判决；撤销哈尔滨房产局的5号裁决，并责令其在一个月内作出新的具体行政行为。

　　   其主要理由是：“饮料厂231.3平方米营业用房虽然不具有产权证照，但具有房地产行政管理部门颁发的房屋自营许可证，其房屋产权的合法性已经得到行政管理机关的认可。市房地局(编者注：指房产局)在不能否定该房屋产权合法性，亦不能证明其他人拥有该房屋产权的情况下作出不予安置的裁决不符合有关拆迁安置办法的法律法规规定，应予纠正。”

　　   2004年8月，哈工大以公证提存的方式支付给她们部分拆迁补偿款60余万元。

　　   2004年8月2日，哈尔滨房产局作出了第二份裁决书：哈房拆裁字(2004)第217号(下称217号裁决)。

　　   裁决书中明确写道：“我局认为省高院的这一判决完全背离了有关房屋拆迁管理的法律和法规，没有法律依据。鉴于有关方面要求我局重新裁决，因此我局再作如下裁决。”

　　   217号裁决在结论部分和5号裁决完全一样，补偿款项的数额分毫不差。

　　   围绕217号裁决，双方再次进入诉讼程序。2004年8月12日，刘凤云姐妹将房产局告至道外区法院。11月8日，道外区法院作出判决：撤销217号裁决，并在判决生效之日内起30日内重新作出具体行政行为。

　　   判决书中写明，房产局逾期作出的217号裁决，仍采用原事实、原理由，以同样的依据作出同样结果的裁决，违反了《行政诉讼法》第55条“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为”的规定。

　　   之后，房产局上诉，哈尔滨中院发回重审；道外区法院再次作出撤销217号裁决的判决，房管局再上诉，哈尔滨中院于2005年11月3日驳回上诉维持原判。

　　   当年12月30日，哈尔滨房产局不得不作出了第三份裁决书：哈房拆字(2005)第28号裁决书。

　　   裁决书重申对黑龙江省高院(2004)黑监行再字第1号行政判决书的观点，认为这一判决没有法律依据，是不当的。不过，28号裁决书与前两份相比较出现了不同。在裁决结果中增加了对无所有权证的231.31平方米房屋的补偿，“七折后，按照600/平方米补助，即97150.20元”。

　　出现这个变化的原因，裁决书中写道：“考虑申请人(即房产局)2001年4月25日与该拆迁项目中的被拆迁人张波签订的《非住宅房屋拆迁补偿协议书》中，给予张波私建房屋七折后按600元/平方米奖励，再考虑省、市、区法院的判决，对被申请人的131.31平方米房屋也按七折”后给予600元/平方米补助。”

　　刘凤云姐妹不服裁决，再次于2006年1月24日将房产局起诉至道外区法院。5月9日公开开庭审理后，道外区法院于6月12日作出判决，维持房产局的28号裁决书。

　　   上诉在继续，哈尔滨中院于8月19日作出判决，撤销28号裁决书，理由是房产局对231.31平方米营业用房以无照房屋进行裁决补助，有悖于当时执行的《城市房屋拆迁管理办法》相关规定。

　　   后房产局不服申请再审，被哈尔滨中院驳回。房产局不得不再次重新作裁决。2006年9月27日，房产局出具第四份裁决书：哈房裁字(2006)第20号裁决书。结论与28号裁决书相同。

　　   裁决书中，在“对无《房屋所有权证》的231.31平方米房屋的处理”部分，房产局引述2002年哈尔滨市政府《关于解释市政府第51号令第22条第3款规定的函》中“关于房屋所有权证或者租赁使用证表明为住宅，认定其为非住宅的条件是指具有房屋自营许可证、租赁经营许可证，并实际作非住宅使用的，还必须具有房屋所有权证或租赁使用证明”来证明：产权合法性必须以《房屋所有权证》为依据。

　　一个戏剧性的细节

　　   对于20号裁决书，刘凤云姐妹第四次提起行政诉讼，请求撤销第20号裁决，并赔偿因裁决违法引发的违法强迁所造成的经济损失。道外区法院于2006年11月30日作出判决，撤销了20号裁决书，未支持其他诉讼请求。

　　   这份判决书中出现的一个细节变化，令这场耗时长达6年的诉讼颇具戏剧性。

　　   “判决书的依据是行政诉讼法第54条第(二)项和第55条，但在判决结论中，没有提及让房产局重新作出具体行政行为。也就是说，20号裁决撤销了，但判决书上没写让房产局重新再做裁决。”刘凤云的代理人徐令礼在接受记者采访时说，“这是一个漏洞，给了房产局不重新裁决的理由。”

　　   徐令礼说：“20号裁决被撤销了，之前的28号也被撤销了。6年做了4份裁决，到现在，所有的裁决都撤销了，法院在判决书中又没要求房产局重新作裁决。所有的裁决都没有了，我们又回到了2001年没作裁决前的状态。”

　　   对于道外区法院撤销20号裁决的判决，房产局上诉至哈尔滨中院。2007年2月5日，哈尔滨中院作出终审判决，维持原判。

　　   “问题是原判里没要求房产局重新做裁决，虽然我们胜诉了，但不知道找谁要拆迁补偿。”说这句话时刘凤云很无奈。

　　   就此，记者电话采访了房产局的代理人、哈尔滨房产局法规处处长陈玉鹏。他说：“法院的判决书中没有要求我们重新作裁决，我们就不需要再作裁决了。”

　　   道外区法院行政庭庭长巩东梅告诉记者：“判决书中所依据的法律里有行政诉讼法第55条，有这一条是可以不写重新作出具体行政行为的。”

　　   官司打到这里，刘凤云姐妹不知道该找谁去索要拆迁补偿。“我们找房产局，房产局说法院没让我们重新作裁决；找法院，法院说已经判你们胜诉了，房产局该重新作裁决。”

　　   刘凤云话语中带着一丝愤懑。

　　   徐令礼说：“他们这样互相推，我们怎么办？”

　　难有结果的怪圈

　　   案子在房产局和各级法院间不断流转，令刘凤云姐妹陷入尴尬境地。

　　   不过，感觉尴尬的却不只她们。出现今天这样的结果，哈尔滨房产局也颇感委屈。道外区法院撤销20号裁决后，他们在行政答辩状中写道：

　　   “在事实清楚、程序合法、法律依据正确的情况下，如果我局重新裁决，法院永远会‘以同一事实和理由，作出同样的处理结果’为由，撤销我局新作的裁决。如果我局改变事实、程序、法律依据，那样又处在违法的境地。因此，道外法院撤销裁决的判决将使案件处在一个难以有结果的怪圈中，即：重新裁决，法院以‘以同一事实和理由，作出相同的处理结果”为由撤销，再重新裁决，再撤销……并且，在事实清楚、程序合法、法律依据正确的情况下撤销我局裁决也是违背行政诉讼法的。”

　　   无房屋所有权证的231.3平方米自营房屋是否应该补偿是案件的焦点。

　　   刘凤云的代理人徐令礼拿出《哈尔滨市城市房屋拆迁管理办法》(即哈尔滨市政府第51号令)，指出其中第三章第22条中关于“非住宅房屋”的规定：是指被拆迁房屋的合法所有权或者合法租赁使用证明房屋使用性质为非居住用房的，或者具有市房产管理部门签发的房屋自营许可证、租赁经营许可证，并实际作为生产、仓储、办公、商务服务及公益事业等用途的房屋。“刘凤云姐妹有房屋自营许可证，应属于拆迁补偿范围内的非住宅用房。”

　　   而房产局则是依据上文提到的2002年哈尔滨市政府《关于解释市政府第51号令第22条第3款规定的函》中所提到的“还必须具有房屋所有权证或租赁使用证明”作出裁决的。

　　   黑龙江省高院作出的(2004)黑监行再字第1号行政判决书则以“具有房地产行政管理部门颁发的房屋自营许可证，其房屋产权的合法性已经得到行政管理机关的认可”确认了这231.3平方米自营房屋应予补偿。

　　   房产局在之后所作裁决书及上诉状中，始终认为黑龙江省高院的“这一判决是没有法律依据的”。

　　   在这一关键问题的认定上存在分歧，使这场官司陷入了无休止的诉讼。

　　   另外一个值得关注的细节是：刘凤云反映，哈工大校区扩建工程拆迁时并没有拿到“国有土地划拨决定书”和“建设用地批准书”。这两个批文哈工大是2001年5月8日拿到，而拆迁却是提前20天于4月18日开始。

　　   而国务院《城市房屋拆迁管理条例》第八条规定：任何单位或者个人需要拆迁房屋，必须持国家规定的批准文件、拆迁计划和拆迁方案，向县级以上人民政府房屋拆迁主管部门提出拆迁申请，经批准并发给房屋拆迁许可证后，方可拆迁。

　　   徐令礼认为，2001年4月18日哈尔滨房产局签发的“拆迁许可证”和之后的拆迁行为都是违法和侵权行为。