应建立具体制度保障环境公益诉讼

　　王宏

　　环境公益诉讼，是指当行政机关或其他公权力机构、企业或其他组织及个人的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或可能遭受侵害时，公民或团体为维护环境公共利益而向法院提起的诉讼。根据被诉对象不同，环境公益诉讼可以分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。

　　美国是最早建立环境公益诉讼的国家之一，1970年的《清洁空气法》规定了任何人都可以以自己名义对包括美国政府、行政机关、企业、各类社会组织以及个人提起诉讼。《清洁水法》、《噪声控制法》等也规定了较为完整的环境公益诉讼制度。德国于1960年确立了公益代表人制度，由联邦最高检察官代表公众进行公益诉讼。

　　当对经济发展、环境保护等多种因素进行选择时，利益权衡的结果可能会纵容某些环境污染和破坏行为，有时国家行政机关本身的行为，例如制定的不当开发政策、计划、规划等，也会对环境公共利益造成损害。传统的诉讼理论导致某些侵害环境的行为得不到应有的法律约束，形成法制体系空洞。环境公益诉讼制度正是填补这一空洞的有效法律制度。

　　一、我国法律缺乏环境公益诉讼的具体规定

　　我国现行法律对原告资格的认定仅限于“与案件有直接利害关系”，没有赋予单位或个人对污染破坏环境的行为提起诉讼的权利。

　　在实体法方面，虽然我国环境法中有关于环境公益诉讼的原则规定，但却没有形成可操作性制度。如《环境保护法》第6条规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。其中的控告应包含起诉或控诉权，但却没有将此规定具体化、制度化，公益诉讼的主体资格、受案范围、举证责任在实践中如何把握和操作也缺乏规定。现行法律只规定公民或组织有权对其人身权、财产权直接受到损害提起诉讼，没有赋予其对未直接受到损害的污染环境行为提起诉讼的权利。

　　在程序法方面，《民事诉讼法》第108条规定，“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织”，也就是说只有公民、法人或其他组织因自己的民事权益受到侵犯，或者与他人发生民事权益争议，才能以原告的资格向人民法院提起诉讼。由此可见，没有直接利害关系的公民、法人或其他组织，不具有提起环境民事诉讼的主体资格。《行政诉讼法》第2条规定:公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依据《行政诉讼法》向人民法院提起诉讼，同时第4条规定原告起诉的前提条件是认为具体行政行为侵犯其合法权益。这里强调的是“自身的合法权益”受到侵犯。因此，当公共利益受到侵犯、但自身合法权益未受到侵犯的公民法人或其他组织就不能对行政机关的违法行为造成的环境侵害提起行政诉讼。

　　二、我国应扩大环境公益诉讼的起诉主体资格

　　由于制度的缺陷容易使侵害环境的行为不能被及时制止，而使环境遭受不可弥补的损害，因此，我国迫切需要建立环境公益诉讼制度。

　　在环境公益诉讼中，侵权的受害主体和诉讼的受益主体是分散的、不确定的，必须由代表人代位行使诉权，起诉人资格不应受传统诉讼法“直接利害关系”的限制，结合我国实际，应当允许环境保护行政机关、检察机关和环保社团等公益组织、公民提起诉讼。

　　1.检察机关

　　在大陆法系国家，检察机关有权提起环境公益诉讼。检察机关是我国的法律监督机关，对于侵害国家利益、社会利益的行为同样具有监督权，应该可以作为环境公益诉讼的起诉主体，代表国家提起公益诉讼。由检察机关代表国家提起环境公益诉讼，可以节约资源和防止滥用诉权。在司法实践中，检察机关认为行政机关的行政行为或民事主体的行为侵害国家、社会环境公共利益的，应该可以向行为者提出要求予以纠正的司法建议，要求限期纠正，逾期未纠正或未按要求纠正的，检察机关可以提起环境公益诉讼。

　　2.专业性环保组织

　　专业性环保组织应该是提起环境公益诉讼的重要主体。同环境污染加害人相比，公众专业知识匮乏、与之抗衡的力量微薄，不可能与加害人享有平等的地位，其环境权益保障会受到限制。专业性的环保组织具有专业知识和经验，可以与环境污染加害人相抗衡，应赋予其提起环境公益诉讼的主体资格。

　　3.公民和法人

　　原告资格的扩张已成为现代法治国家诉讼法的发展趋势。一旦环境遭到破坏，每个公民的健康权、财产权都不同程度地受到侵害或威胁。诉讼主体的扩大，不仅有利于对污染者实行监督，而且有利于对一些行政机关的违法行为或不作为行为进行有效的监督。因此，要建构环境公益诉讼，首先得扩大主体的适格范围，赋予一切公民、法人以环境公益诉讼权利。

　　三、我国应设立具体制度保障环境公益诉讼

　　1.提高管辖法院级别

　　环境污染和破坏行为往往与经济发展联系在一起，有些地方政府为了地方经济的短期发展，对此不闻不问，甚至有时行政机关本身的行为也会导致对环境公共利益的损害。这时，环境公益诉讼的原告遇到的困难就比较大，受诉法院也容易受到地方行政权力的压力，有可能出现以权压法的现象，不利于公共利益的保护。所以应适当提高一审法院的审级，由案件被告的上一级法院审理，避免地方保护主义。

　　2.合理分配举证责任

　　环境损害的认定具有很强的技术性，由于原告获取信息的途径有限，且不具备必要的专业知识与技能，让他们承担环境损害的举证责任极为困难，为了实现原告、被告力量的均衡，我国的环境公益诉讼应该仿效和借鉴国外环境公益诉讼有关举证责任倒置的做法，原告只须证明环境公共利益遭受或可能遭受侵害的事实，以及依据现有科学水平和被告掌握的技术能够防止侵害即可，被告对原告主张的其他法律事实负有举证责任。

　　3.改革诉讼费用

　　按照国际惯例，提起环境公益诉讼应该免交诉讼费用。笔者认为，当事人提起环境公益诉讼，诉讼费用应在案件审理后缴纳。经审查属合理合法且有意义的起诉时，原告胜诉的，诉讼费用由被告承担；原告败诉的，诉讼费用应如数返还原告。但若经审查属于不合理起诉的，诉讼费用可不返还原告，以防止滥诉。

　　4.建立胜诉奖励机制

　　由于环境侵权所特有的复杂性、潜在性和混同性，环境诉讼作为维护环境公共利益的有力措施，具有极强的公益性。而这种公益性决定了必须对原有的诉讼理论和体制加以改革和突破，在诉讼制度上保障并激励公民维护环境公共利益。

　　当起诉是合理合法且有意义时，应给予原告一定的奖励，这种奖励应从对被告的经济制裁中提取，或由国家或地方政府出资设立环境公益诉讼奖励基金。一方面是对原告付出的弥补，另一方面有利于鼓励更多的人维护社会公益。

　　(作者单位:中共河北省保定市委党校)