义乌：农民工代表的理想与现实

　　【编者按】

　　我国将从农民工队伍中推选代表进入下一届全国人大，这是今年全国人代会上传出的最具亮点的新闻之一(相关报道详见本刊今年第10期《农民工，从社会底层走向权力殿堂》)。其实，在一些地区，农民工代表进入地方人大已不是新闻，但这些先行的民主试验在改善当地政治生态的同时，也遭遇了诸多困境。本期“民主”专栏即以浙江省义乌市为解读样本，全面展示农民工代表的真实状态。

　　- 特约记者 林 龙 骆华超 何建农

　　开民主风气之先

　　“我老家在开化县中村乡，来大陈打工已经十年了，我老婆也在大陈打工。连续两届被选为大陈镇人大代表，我感到大陈已经是我的第二故乡。”接受记者采访时，一脸憨厚的傅兴忠说起自己的代表称号，自豪之情溢于言表。

　　以小商品集散地和生产闻名海内外的

义乌，是一座新兴的移民城市，本地人口仅68万，外来人口却超过百万。这些特质，在客观上推动义乌成为最早向农民工敞开权力大门的地区之一。早在2001年的基层人大换届选举中，义乌就有农民工当选为乡镇人大代表，一时成为社会各界关注的热点。2002年年底，打工妹朱林飞等11名农民工又当选为义乌市人大代表，再次令舆论沸腾。

　　有专家表示，由于“话语权”的不对等，外来人口的利益表达往往取决于当地执政者的开明程度。普遍的担心是，如果外来农民工挤占了本地代表的名额，很可能招致本地人的抵制。但义乌人大相关人士表示：“义乌本地人对外来务工人员参政相当包容，基本没有排外心理。”事实上，义乌本地人将农民工更多地视为义乌的建设者，这也是农民工在义乌享有政治权利的重要社会基础。

　　令义乌颇感自豪的是，由义乌等极少数地方孕育的“农民工代表”，这些年被不断复制。近期最高国家权力机关针对农民工代表所发出的明确信号，更表明这一民主实验已成大势所趋。

　　“以前我们有什么问题和要求，都没有地方去说，也不知道找谁说。现在，我们有什么事，就直接找乡镇人大主席。”在傅兴忠代表生涯中，最得意的一件事是解决了农民工子女上学难问题。以前，一些农民工夫妇长期在大陈镇打工，无法照应在老家读书的子女，如果将子女接到大陈来读书，又要交一笔不菲的借读费，经济上实在无力承担。为了帮农民工兄弟姐妹解除这一后顾之忧，傅兴忠和其他6名人大代表就此问题提交了代表建议。很快，大陈镇政府作了答复，决定对来大陈上学的农民工子女每人每学期仅收200元借读费，这一标准远远低于当时义乌市教育部门规定的借读收费标准。

　　这些年来，义乌的农民工代表针对涉及农民工群体切身利益的诸多问题，比如工作时间过长、劳动强度过大、缺乏福利保障等等，都提出了相关建议，发出了自己的声音。义乌人大相关人士进一步表示：“现在农民工代表的素质越来越高，他们不仅为自身群体表达诉求、维护权益，而且也不断为义乌的发展建言献策。”据介绍，目前义乌市人大中的11名农民工代表，大多是所在企业的中高层管理人员，他们经常出差在外，阅历丰富，往往能“跳出义乌看义乌”，为义乌提供了不少新鲜的发展思路。

　　“失踪代表”与 “精英代表”的困惑

　　作为农民工代表的重要发酵地，义乌在提供民主样板的同时，也遇到了种种困惑。

　　“最大的问题是农民工代表的流动性太大。”据义乌人大有关人士披露，进入上一届义乌市人大的11名农民工代表，5年内已走了五六个，其中有一个当选后不到一年就离开了义乌。而2002年进入义乌各乡镇人大的18名农民工代表，也有3名不辞而别。

　　记者试图联系这些代表，了解他们对人大代表职务的理解，以及离开义乌时的心态。但义乌人大相关人士却爱莫能助地表示：“他们离开义乌时根本没有和我们打招呼，我们也找不到他们。”

　　有调查显示，时下劳动关系的动态化、市场化、复杂化，造成多数农民工从事的是临时工、季节工、承包工、钟点工等工种，工作处于极不稳定的状态。同时，一些农民工在经济发达地区学到技术和管理经验后，又回到家乡或到其他地区自行创业，这些因素都加剧了农民工的流动性。尽管这一现象符合市场规律，却对要求“相对固定和稳定”的代表履职提出了最大挑战。

　　难怪有人质疑，如果农民工代表“失踪”的情况反复发生，岂不是浪费了代表名额？“这可是本地人口让出来的代表名额。”义乌人大相关人士无奈地表示：“对于这些不见踪影的农民工代表，我们只能通过各种方式了解他们的去向，认定他们确实离开后，才能终止他们的代表资格，而这要耗费我们许多人力和精力。”

　　与“失踪”现象相比，农民工代表是否具备合格的履职意识、素质和能力，也令许多人担忧。

　　一些农民工代表在任期内不辞而别，至少已证明他们的代表履职意识十分淡薄。记者在采访中发现，一些农民工当选为人大代表以后，大都只是将代表身份当作一种荣誉，甚至看作是上级领导的“恩赐”，并没有真正认识到人大代表应该承担的职责。此外，一些农民工代表、尤其是一些进入乡镇人大的农民工代表的学历普遍不高，对国家法律政策、人大工作基本常识极为陌生，缺乏基本的履职素养。再加上一些农民工代表本职工作繁重，无暇履行代表职责、提高履职能力，这些都影响了农民工代表的履职效果。

　　鉴于一些农民工代表流动性大、履职能力较弱的实际状况，义乌市人大常委会总结经验得失后，在推举农民工代表时，开始转向“稳定化”、“精英化”的道路。

　　据统计，进入上一届义乌市人大的11名农民工代表，主要以企业的中层或基层人员为主，到了这一届，已有近十名农民工代表变成了经理、董事长等高层人员。据义乌人大相关人士介绍，这些外来精英人士在义乌工作多年，有的甚至长达十多年，家庭成员也已迁居义乌，有的在义乌还有企业和投资项目，他们流动的可能性极小，一般可以认定为已在义乌扎根。“将这些人推选为人大代表，可以减少因流动而增大的选举成本。而且他们素质高，眼界开阔，履行代表职责的能力很强。”

　　可以验证相关人士说法的一个例证是，1999年就到义乌创业的浙江顺时针服饰有限公司总经理秦黄娣，自从当选市人大代表后，就义乌小商品市场建设、文化大市建设、外来人员市民待遇等热点问题，在义乌市人代会上提出了多项有分量、有主见的议案，并引起了有关部门的高度重视。

　　不过，“精英代表”逐渐替代“底层代表”的变化，也引起了不少非议。底层打工者是外来人员的主体，现在代表农民工进入人大代表行列的却多为高管人员，其中一些还具有老板身份，本身就可能与底层农民工存在利益冲突。他们怎能确保反映底层农民工的利益诉求？又怎能称得上是真正意义上的农民工代表呢？

　　既要改善代表结构，放大底层农民工的声音，又要顾及代表的履职能力，避免代表的随意流动。这种相互冲突的尴尬，已成为义乌人大所面临的一大困境，而这，其实也是拥有农民工代表的一些地区的共同烦恼。

　　曲线参政的“准代表”

　　与“失踪代表”、“精英代表”的内在冲突相比，农民工进入权力机关的另一个关卡是代表名额过少。“义乌有一百多万外来人口，而提供给外来人员的市人大代表名额只有11个，实在太少。”秦黄娣坦言，她的一大心愿是希望义乌增加外来人员的人大代表名额。

　　按照现行选举法的规定，各级人大代表的名额是根据户籍人口核定的，农民工代表实际上是挤占了当地代表的名额，多选出一个外来农民工代表，就意味着要减少一个当地代表的名额。“农民工代表的名额受到限制，实际上是一个制度性障碍，根子就在于我国人大代表名额是按照户籍人数分配的，并没有将外来人口考虑在内。”

浙江大学地方政府与社会治理研究中心主任陈剩勇教授在一项调查报告中指出：“要解决农民工代表名额过少的问题，最根本的还是要改革我国的户籍制度。”

　　有人士认为，全国人大已经明确了农民工的选举权，这一群体的被选举权也理应得到确认。陈剩勇认为：“流动人口的民主权利应当与户籍真正脱钩，应当随着人员的流动而流动，选民登记以及人大代表名额确认应当以本地常住人口为依据。那么，不管是流入地还是流出地都可以从容进行选举，不必有太多顾虑。”

　　事实上，在农民工等外来人员的代表名额一时难以大幅度增加的情形下，义乌市已经开始探索一条“准代表”的新路。

　　据义乌人大相关人士介绍，从上一届开始，通过各个行业协会、镇和街道组织推荐以及公开报名等方式，再经过市人大常委会审查，义乌产生了25名旁听人代会的外来人员，这些旁听代表的任期是1年。秦黄娣就是上一届的旁听代表之一，如今她已成功“转正”。

　　一位旁听代表如此描述他的经历：“我们这些旁听代表虽然不是正式的人大代表，但我们也像人大代表一样，可以提出自己的意见和建议。”记者了解到，对于这些旁听代表提出的建议和意见，义乌市人大常委会会专门整理成材料，转给政府有关部门，政府有关部门需要认真研究这些意见、建议，并及时予以答复。义乌人大相关人士表示：“虽然没有法定的硬性要求，但这种制度设计，在一定程度上缓解农民工等外来人员代表名额过少的难题，进一步推动了外来人员参与义乌的政治生活。”

　　作为一种新的民主尝试，农民工当选人大代表尚在不断试验之中。义乌的民主实践已显示，农民工代表所出现的一些问题，有些可以由地方实践者自行调整、逐步完善，但有些已超出了改革者所能调控的范围。必须尽快作出全国性的制度创新或规范，并推动农民工代表由个别转向普及，由实验转向制度。这不仅是中国两亿多农民工的深切期盼，也是中国民主政治必须构建的一项重点工程。