我外交部建立整套应急机制

　　侨民≠弃民

　　母国政府对侨民安全的态度体现着该国的责任意识。以色列前总理梅厄夫人说过：“以眼还眼，以牙还牙。对那些伤害我们同胞的暴徒，不管这些人在什么地方，以色列都将无情地杀死他们。”对梅厄夫人来说，把藏匿极端分子的阿拉伯人的房屋炸毁，或者后来的“定点清除”都是天经地义的事。

　　中国近代以前，背井离乡到海外谋生的华人曾被视为“天朝弃民”，朝廷并不关心他们在海外的生死存亡。后来，鸦片战争使中国大门洞开，“天朝”开始崩溃，清政府不得不屈服列强压力，签订一系列不平等条约，其中一项是允许华工出洋做工。由于中国“开禁”，一些国家的“人口贩子”开始以“猪仔贩运”、“苦力贸易”、“合法招工”等各种非法、合法手段从中国沿海各地掠卖华工到南美洲、大洋洲和太平洋各岛做劳工。各地华工受到残酷迫害与压榨，成为变相的奴隶，许多人死于非命。

　　秘鲁曾是掳掠、虐待华工的主要国家之一。1867、1869年总理衙门先后接到由美国公使转来的秘鲁华工求援禀文。李鸿章在1870年就关注过海外虐待华工问题，曾建议总理衙门保护华侨。1873年10月，秘鲁代表葛尔西耶来华商定两国通商条约事宜。李鸿章从10月下旬起开始与葛尔西耶谈判。谈判中葛氏矢口否认秘鲁虐待华工，提出中方可以派人到秘鲁调查。对此，李鸿章出示了种种证据并斥责秘鲁为“无教化、无礼仪”之国，虐待华工已为西方各国共知，更引起中国民众的强烈愤怒。同时他“将计就计”，表示同意派人到秘鲁调查华工状况，等查明华工状况后再决定是否与秘鲁立约。这一招果然厉害，葛尔西耶不得不出尔反尔表示反对并以中断谈判回国相要挟。1874年5月，葛尔西耶又回到天津与李鸿章重新谈判。经过一番唇枪舌战，双方终于议定《会议查办华工专条》草案，而后开始谈判通商条约事宜。但在列强压力下，总理衙门倾向妥协。这时李鸿章见得不到总理衙门的支持，终于在6月底与葛尔西耶签订了《中秘查办华工专条》与《中秘友好通商条约》。这两个条约双方各有让步：秘鲁要求的与西方列强“一体均沾”被写入条款，但在中方坚持下，秘鲁原来不同意的一系列保护华工的措施也写入条款。

　　1875年7月，秘鲁派遣特使爱勒谟来华换约。由于李鸿章事前就派已在美国的陈兰彬、容闳到古巴、秘鲁秘密调查，得知中秘条约签订后华工依然受残酷迫害。他在给总理衙门的信中怒不可遏地写道：“自陈、容二员节次分往详查，始悉该国虐待华工甚于犬马，受虐者自尽者不知凡几。凡有血气之伦，莫不切齿。”所以他提出如果不在照会中“剀切议明即含混与之换约，则是从前既往之华工不能使生，而随后之复往之华工又将就死，而十数万日在水火，喁喁待援之人更无来苏之望矣。”因此，他提出保护华工的换约附加条件，然后再与以前签订的条约一并互换。对李鸿章的提议，爱勒谟以自己只来换约、未被授权其他事宜表示拒绝，并且提出根本不应讨论此事。在谈判中，由于李鸿章等态度强硬，爱勒谟甚至拂袖而去，私下又找一些列强驻华使节为其说项。但李鸿章毫不退让，经过近一个月的反复争辩，终于迫使爱勒谟以过照会的形式保证秘鲁切实保护华工。8月7日，爱勒谟交出照会，中秘条约同时在天津正式互换。这是中国历史上通过谈判成功护侨的一例。

　　更值得研究的是，美国和以色列对海外国人的保护模式。由于美国是一个多民族国家，所以美国人把对美国宪法的忠诚作为区分国民的标准，所以只要美国人在海外遇到安全问题，向美国政府求援，美国政府不问族裔，迅速采取措施进行援救，必要时会动用政治、经济甚至军事力量来进行保护。

　　而以色列则是采取族群保护。以色列将自己视为世界犹太人的保护者和代言人，世界各地的犹太人都在以色列保护范围之内，只要安全受威胁的是犹太人，不论他是什么国籍，无论何时何地遇到何种困难，也不管需要花多大代价，以色列政府都有责任和义务向他们伸出援助之手。最典型的例子是1976年7月的“雷球行动”，以军出动3支别动队，万里奔袭，以迅雷不及掩耳之势，成功解救出被劫持到乌干达的犹太人质。2002年11月底，一架载有261人的以色列客机从肯尼亚蒙巴萨国际机场起飞后，遭到两枚导弹的攻击。沙龙闻讯，当即派空军战机护航，一路保护被袭客机安全返回。早在以色列建国时的《独立宣言》便确立了两大宗旨:一是最大限度地吸收和保护世界各地的犹太移民，二是使以色列国成为世界犹太人的精神家园和感情凝聚地。所以以色列人说：“保护同胞是我们的义务，也是国家的义务。”守护全球犹太人，则成了以色列的至高国家利益。于是乎，以色列随时准备动用军队，战机随时准备起飞，特工不惜实施暗杀以保护全球犹太人。

　　相应对策

　　考虑到国际形势中非传统不安全因素的上升，针对中国人海外安全隐患增多的现象以及吸取历史及现实的经验与教训，中国外交部于2000年首次出台了《中国境外领事保护和服务指南》，在2003年5月还对这份《指南》进行了更新，与原版本相比新《指南》加强了实用性和可操作性并可在外交机构免费索取。同时，外交部网站上还专门设立了“出国特别提醒”栏目，不定期发布各国信息提醒中国公民慎重前往局势动荡的地区。2004 年7月1日，外交部新设立了涉外安全事务司并在外交部办公厅新设立了应急办公室，建立了一整套针对海外安全意外事件的应急机制。目前外交部已设立了五项机制来加强对海外公民的保护，切实落实以人为本，外交、外事为民的执政理念。这五项机制分别是:

　　协调机制:建立了由外交部牵头的境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议制度，统一指挥、协调国外涉及中国公民和企业的重大事件的处理工作。

　　预防机制:利用网站和其他媒体渠道充分、及时发布各国的安全状况、旅游、经商、劳务等信息；跟踪、分析和研究各类安全信息，对不同国家和地区的安全状况进行动态评估，及时向社会发布。

　　应急机制:国内有关部门和驻外使领馆建立、完善相应机制，组成应急小组，制定工作计划；确定联络方案，保障信息畅通；开设热线电话，收集各方资讯；协调国内外单位共同开展工作。

　　服务机制:向社会多宣传，加强政府和民众的联系，让老百姓知道政府可以提供什么服务，如何提供服务；建立侨民登记制度，与其建立直接联络，保持服务渠道的畅通。譬如，对于针对中国公民的恐怖袭击事件，中国驻外使馆奉命立即与所在国政府联系，要求查明真相，严惩凶手，并协助运回受害者的遗体，安排受伤者及时治疗及在事件中遇难、受伤的中国公民的索赔事宜。中国公民在俄罗斯、美国遭警察殴打后，中国驻外使领馆及时与有关部门联系，表明对事件的关注，尽最大的力量保证司法程序的公正。

　　磋商机制:通过双边、多边定期磋商、紧急交涉、派出外交部长特别代表或政府工作组等形式，赴事发地点，敦促有关国家采取措施，切实维护中国公民合法权益。例如，南非屡次发生针对中国公民的犯罪事件后，中国外交部派领事司司长罗田广作为外交部长的特别代表于2004年9月到南非，与南非外交部和警方专门磋商旅居南非的中国公民以及华侨华人的安全问题并慰问在南非遇害的华侨华人的家属以及中资机构和侨胞代表。中国女商人赵燕在美国被警察殴打后，外交部长李肇星则特地致函美国国务卿鲍威尔表示关注。鲍威尔则回信表示一定要彻底查清事件。

　　应该看到，领事保护主要是保护公民和法人的合法权益，其中包括人身安全、居留权、财产权、劳动就业权、社会福利、通讯自由、人道主义待遇以及与我国驻外使领馆保持正常联系的权利等。但领事保护不是万能的。使领馆不能提供的领事保护和服务包括：不能申办驻在国签证和当地居留证；不能帮助谋职或申办工作许可证；不能替公民出面解决与他人的经济、劳资和其他民事纠纷，也不能对此进行仲裁或出具任何带有仲裁性质的函件；不能帮助公民在住院、居留或监禁期间获得比当地人更佳的待遇；不能为公民、法人支付酒店、律师、医疗及旅行费用和其他任何费用；不能将公民留宿在外交或领事机构内；不提供保管行李物品的服务；不能代为购买免税品等。

　　因此，对于国家来说，首要的是尽快为保护海外国民立法，尽快设立海外风险应急和保险基金；对在海外的中国公民来说，祖国是我们强大的后盾，实现权益、安全也要靠我们自身。个人自身安全重要的是把握好事前防范关，提高自身安全意识和安全防范素质。而对海外的中国公司来说，则应作好外围管理，在目标市场选择、投标竞价、合同谈判等方面慎重决策、未雨绸缪。此外，海外风险评估机制不可少，风险成本应早有预估。这些才是我们应对日益频发的海外安全问题的应循之道。 -