深圳问责：不仅仅是一场风暴

　　-颜昌武 刘亚平

　　一年多来，深圳尝试将“问责”概念引入行政运作中，并形成制度化的实践，其积极意义自不待言，但这一创举仍有巨大的改进空间。

　　行政问责的深圳“新政”

　　2007年，深圳市把失职渎职官员公开道歉纳入制度化轨道，推出了“公开道歉制度”，以作为“问责风暴”的延续与细化。该制度要求，如果公务员一旦出现严重的行政不作为或失职渎职问题，要以登报发表声明等形式向公众道歉。深圳市此举，不仅在培养官员的“道歉意识”方面再次充当了“排头兵”，更体现了一种民意和民主的进步。

　　深圳市行政问责始于2005年。为了打造一支高素质、高水平、敢抓敢管、勇于任事的现代公共管理团队，是年10月，深圳市作出了关于在全市掀起“责任风暴”、实施“治庸计划”，加强执行力建设的决定。随后出台的《关于健全行政责任体系加强行政执行力建设的实施意见》等“1+6”配套文件，详细划分了行政责任过错追究的方法。“1+6”文件首次在全国确立的行政首长问责制、行政许可责任追究、训诫制度和警醒教育制度等，旨在通过完善政府内部监督机制，使行政监督无处不在，形成强大的内部监督压力。作为落实“1＋6”文件的一项具体行动，2006年初，深圳市再次在全国率先探索性地推出了政府部门白皮书制度，将部门责任、工作任务及目标等向社会公开，一时被誉为“开风气之先”。

　　综观一年多来深圳市的问责“新政”，主要体现出如下一些特点：

　　一是问责日趋常态化。据该市2007年6月11日的新闻发布会披露，在一年多的“责任风暴”中，全市共问责294人。这种“风暴式问责”让一些官员感到了前所未有的震撼。如果说肇始于2005年的“问责风暴”和“治庸计划”还停留于一场风暴的话，那么如今，行政问责已经成为深圳政治生活中的一道常见的风景线。今天的深圳，无论是官方还是民间，人们已经习惯于认同这样一种现象。当官必须对人民负责，公务人员在行使公共权力时必须有一份沉甸甸的压力，“太平官”不能再优哉游哉地混下去了。这种现象的出现对于提高公务人员的政治责任心，澄清吏治，解决公务员“能出”、“能下”的问题，形成一种新的为官文化和氛围，都有着十分积极的意义。

　　二是问责日趋制度化。2005年，深圳问责“新政”伊始，打的就是“责任风暴”的旗号。官员问责之所以被称作“风暴”，除喻其严厉、果敢之外，也从一个侧面说明，问责在程序设置制度上尚待完善。一年多过去了，这场风暴不但没有成为过眼云烟，而是在实践中一步步地朝着制度化的方向发展。比如，为强化部门和岗位责任推出的部门责任白皮书制度以及针对白皮书的完成情况所开展的网上民众评价等。再比如，通过制定专门的行政监督联席会议规则，建立监察、财政、人事、审计、法制及政务监督部门参加的联席会议制度等。如今，该市已基本建立了科学严谨、赏罚分明、可操作性强的行政责任体系，促进了政府监督工作的系统化、规范化和法制化。该市有关部门目前正积极推动将关于行政问责的规定列入该市人大立法计划，希冀能够以地方法规形式颁布。如果行政问责最终能通过立法的形式完善而不是以行政命令来实施，将对行政问责体系建设起到强有力的保障作用。

　　三是问责日趋民众化。深圳市在问责中，走过了一条从对上负责逐渐向对上负责与对民众负责相结合的道路。以政府部门白皮书制度为例，深圳市意识到，白皮书必须成为有公信力的政府文本，而维持公信力的关键在于确立某种民众评价机制。因此，市政府着力于引入民意互动，要求各部门的白皮书均需按要求采取多种形式发布，以便于广大市民查阅、知晓白皮书的内容，并参照白皮书上列出的指标，给政府部门“打分”。再以“公开道歉制度”为例，对社会来说，政府官员的“道歉意识”是社会进步的标志；对政府及其官员来说，“道歉意识”体现了对民意的尊重与敬畏。而在对政府执行力建设情况进行检查评议中，深圳采取开办“民心桥”、“直通车”等方式，赢得了民众的普遍好评。所有这些举措，不仅为公众的政治参与提供了更多的渠道，而且也向公务人员传达了一种重要信息：他们必须为自己公共权力的行使承担责任，他们的“乌纱帽”将不仅掌握在他们的上级手中，他们治下的百姓也将有更大的评判权。

　　席卷中国的“问责风暴”

　　实际上，在中国，官员“问责风暴”发轫已久。近年来，有关官员问责的报道屡见不鲜，“问责风暴”一度成为众多媒体关注的焦点。2003年，以卫生部原部长张文康和北京市原市长孟学农的离职为标志，“官员问责”逐步在中国推开。随后的一年里，中石油原总经理马富才、吉林省吉林市原市长刚占标、北京密云县原县长张文先后引咎辞职。仅2004年，被撤职、查办、处分和追究刑事责任的中下层官员，至少在百人以上。

　　这一系列由重(特)大事故引发的大规模的去职浪潮，在当代中国行政史上几乎是空前的，它不仅改变了数百名官员的仕途走向，也深深触动了中国4千多万公务人员的内心。它们对于中国官场的强烈影响，不亚于此前SARS危机带给公众的震撼。难怪媒体惊呼，这是自上而下刮来的一场“问责风暴”。

　　“问责风暴”因何而起？对于当今中国的行政生态而言，它意味着什么？细究这场风暴背后的政治逻辑，不难发现，早在2002年，党的十六大就提出了“实行党政领导干部职务任期制、辞职制和用人失察失误责任追究制”；2004年2月，中共中央颁布实施了执政54年来第一个全面、系统推行自我约束、促进自我发展的党内法规———《中国共产党党内监督条例(试行)》，明确将“询问和质询”单列一节；同年3月，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》，建立健全决策责任追究制度、建设责任政府成为这一纲要的重要内容；4月，中办集中印发了5个关于干部人事制度改革的文件，这5个文件连同早前由中央纪委、中组部联合发布的《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》，被形象地称之为“5＋1”文件。“5＋1”文件中最引人注目的，就是关于推行以引咎辞职为标志的“问责制”的规定；7月，被温家宝总理称为“行政机关自我革命”的《行政许可法》正式实施……

　　当我们把这场“问责风暴”置于党和政府的大政方针政策之下解读时，就不难理解这场风暴的源头。这一系列看似由重(特)大事故引发的问责事件，不会仅仅停留于一场偶然的“风暴”。它在更大程度上是一个切入点，一个改变公共权力对谁负责之终极指向的切入点。

　　行政问责在中央层面启动之后，为了进一步推动中国责任政府建设，不少地方结合各自的具体情况推出了很多创新之举。种种创新性试验，是各地实践中央建设责任政府要求的宝贵探索。作为改革开放的排头兵，深圳的根在于创新。在这场以行政问责为主题的创新中，深圳尝试以制度化、程序化、理性化的方式渐进推行行政问责，其对于全面的行政体制改革和干部人事制度改革起到了积极作用，同时也给人们留下了巨大的反思空间。

　　从“新政”到“良政”：

　　问责之路其修远兮

　　一年多来，深圳尝试将问责概念引入行政运作中，并形成制度化的实践，取得了较好的阶段性成果，其积极意义自不待言。但是，一项“新政”能否成为一项“良政”，还有待历史和人民的双重检验。笔者以为，深圳市的问责之路，仍然有巨大的亟待改进的空间。如果我们不对如下三个方面的问题作认真的反思，就很难有实质性的改进。

　　一是谁来问责的问题。十届全国人大五次会议闭幕会后，温家宝总理会见中外记者时说：“政府的一切权力都是人民赋予的，一切属于人民，一切为了人民，一切依靠人民，一切归功于人民。”行政问责的合法性正是基于“政府的一切权力都是人民赋予的”，也因此，“政府工作人员除了当好人民的公仆以外，没有任何其他权力”。要言之，行政问责的根本价值理念不是要强化官僚制，而在于强化公务人员对人民的服务质量与责任心。

　　我们遗憾地看到，深圳问责新政虽然已经在一定程度上突出了公民在问责的作用。但总体而言，该市现行问责制主要还是由上级促成的“上问下责”的运作方式。以“公开道歉制度”为例，真正的官员道歉，应该源于官员对公民及其民意代表手中选票的敬畏。但深圳市被问责的官员向公众表明“愧疚”之意，在很大程度上仍然停留于“听从组织安排”的层面。这种靠上级文件推行、自上而下强令的“道歉”，容易在实践中流于一种毫无诚意的例行公事。如果问责制度仅仅是“上问下责”的话，那么，上级失职应由谁来追究呢？因而，问责制不应成为对上级负责的另外一种强化方式，而应当成为推动公民政治参与的契机与制度平台。公民参与的程度，以及在此基础上的行政透明度，是区分真问责还是假问责的分水岭。以此来观照深圳的问责新政，就必须承认，深圳的创新之举仍不乏缺憾。再以“治庸计划”为例，该市宣称294名官员被问责，但并没有详细披露这些被问责的庸官“庸”在哪里，以及被问责受到的具体处罚。如果只是笼统地发布治庸官阶段性成果，而没有详细发布“治庸”的具体细节，就难以保障公众的知情权。如果公民对于行政主体的知情权不能得到有效的保障，公民对行政主体的监督权自然也实现不了。

　　二是问谁之责任的问题。谁之责任的问题，也即由谁来向公民交待、由谁来承担责任的问题。问责的前提是在不同的部门、不同的公职之间有着合理的、严格的职责划分。但当前我国党政之间、不同层级的政府体系之间、同一级政府体系的不同政府部门之间、行政首长正副职之间的职责划分，仍然存在不规范、职能重叠等现象。我们必须合理配置和划分权力、明确机构的职能及其工作人员的职责。否则，责任人难以确定，最终有可能使问责制归于无效或显失公平，导致责任虚置或责任追究不到位。

　　在我们现行的政治生态下，这些责任被转移到行政首长身上，形成所谓的“行政首长问责制”。以深圳为例，这种行政首长问责制仍然存在许多深层次的困惑。其一，公共部门的许多事项的特征本身就在于责任很难有一个明确的归属，需要由若干部门、机构甚至是若干地方政府的协同努力，在这种情况下，强调某一个人的责任，甚至是某一个没有多少实际决定权的人的责任，是难以收到真正效果的。这些体制性的弊端不解决，问责永远也问不出头绪来。其二，大凡涉及行政事务方面的事故，通常追究的都是行政一、二把手的责任，但书记实际上负有更重要的决策和领导责任。在力推行政首长负责制的过程中，深圳市市长许宗衡称：“作为市长，我是政府系统加强执行力建设和廉政工作的第一责任人。”我们也欣喜地听到了深圳市委书记李鸿忠掷地有声之言：“我就是深圳总责任体系的第一责任人！”这固然表明了市委书记和市长本人敢于承担的道德勇气，但毕竟还没形成一种制度化的、权责明晰责任承担体系。

　　三是问何种责任的问题。问何种责任的问题，即要求公务人员承担什么样的责任的问题。一般来说，行政机关及其公务人员承担责任有四个层面：政治责任、道德责任、法律责任和工作责任。在实践中，我们往往将政治责任、法律责任和工作混为一谈。本来应当以政治方式承担责任，即不再承担公职，却要求责任主体承担法律责任，使之付出过重的代价。本应以法律方式承担的责任，却减轻为政治责任，如易地当官等。如果官员的失职或渎职行为特别严重时，要特别警惕他把问责制当作选择性惩罚措施，从而以政治责任来掩盖和推脱纪律和法律责任。还是以“公开道歉制度”为例，尽管深圳市在政府责任和社会道义上勇于承担，是一种进步；但如何防止“道歉”成为某些公职人员逃避责任的幌子，还有待进一步加以明确。

　　当然，我们不能过于苛求尚在发展中的深圳问责新政，毕竟“毕其功于一役”是不现实的。但我们必须清醒地意识到，唯有反思和正视上述三个问题，我们才有可能使问责“新政”成为具有革命性意义的问责“良政”。反之，它可能只是一场来去匆匆的“暴风骤雨”。我们希望看到，在持之以恒的努力之后，深圳市及其他地方在问责上能有更多的创举。-

　　(作者系中山大学政治与公共管理学院）