社会：慈善立法缓缓推进

　　慈善立法最难迈过的一个门槛，是“明确政府规范慈善行为的权力界限”。

　　撰稿／陈统奎(记者)

　　8月22日，三位民政部正副部长出席国务院新闻办的新闻发布会，副部长窦玉沛透露了一个振奋人心的消息：《慈 善法》已再度列入国务院立法计划。有消息称，年底《慈善法》草案有望向社会公布，并于明年提交全国人大审议，“2009 年前将可能获得通过”。

　　近年来，《慈善法》的立法呼声日益高涨，民政部早于2005年正式启动《慈善法》的起草工作，2006年《慈 善事业促进法》草案出台并被列入国务院年度立法计划，准备于2007年提交全国人大审议。不料，草案在内部引发争议， 几易其稿，至今未进入下一步立法程序。

　　著名电视主持人、全国政协会员杨澜去年曾提交提案，建议加快慈善立法进程。她认为慈善事业在中国的发展不够迅 速，“无法可依”是第一位的原因。

　　去年12月，在无锡举行的第二届中华慈善文化论坛上，凤凰卫视老板刘长乐对比中美两国慈善捐款数额后深有感触 地说：“这是令人难过的事情，中国公益机构10年来共得到近100亿元的捐赠只相当于美国戴尔电脑公司创始人迈克尔· 戴尔一人捐赠的数目。”

　　先开渠，后放水

　　《慈善法》在起草阶段就几度徘徊，行进缓慢，这是意料中的事。“慈善立法，被许多学者认定为和《物权法》一样 ，是一项重要的退耕还林的努力，将对改善社会生态起到不可替代的作用！”国务院法制办政法司处长朱卫国曾借专家之口道 出《慈善法》的立法本意，民政部法制办主任王来柱则形象地把这项立法工程称为“先开渠，后放水”。

　　《慈善法》草案之争议主要表现在两个问题上，一是慈善到底是靠政府还是靠民间，二是靠“大款”还是靠大众。立 法者中间，持“靠政府、靠‘大款’”者与持“靠民间、靠大众”者一时不能达成共识，尚需磨合。

　　由谁主办？这是现代慈善事业的标志性指标，《慈善法》不能不予以确认，也就是说必须清晰地回答“慈善到底是靠 政府还是靠民间”。

　　改革开放以前，中国政府在救助贫弱群体方面“大包大揽”，被称为全能政府，对于老百姓的捐赠热忱并不乐见，一 种怕“丢面子”的心理让慈善事业退居幕后。甚至到了1980年代后期，东部沿海一个城市遭遇罕见台风袭击，市民自发掀 起捐赠活动，不料市府发出通告，要求市民相信政府有能力安排好灾民的生活，不要再到市府捐钱捐物。

　　从1949年到1992年的43年间，中国内地没有一家慈善组织，而从1993年到2001年出现了172家 ，这是中国内地第一波的慈善组织。这项事业发端于1990年代中期并非偶然，作为从计划经济到市场经济转型的一个环节 ，政府开始淡出一些社会服务活动，并成立了一批慈善机构，例如因主持“希望工程”而闻名的中国青少年基金会，以及中华 慈善总会等。藉此良机，草根慈善组织如雨后春笋般破土而出，但力量微弱。

　　不过，由于受“制度惯性”影响，恢复慈善事业以来，沿袭了由政府机构垄断慈善事业的格局，形成了制度变迁中的 路径依赖，一方面，社会大众对身边的贫困现象习惯于追问政府责任和依赖政府救助；另一方面，慈善活动、慈善机构多依附 于政府，政府重视的地方募款数额过亿，政府意兴阑珊的地方募款区区数百万。两相对比，给人制造了一种错觉，“靠政府则 慈善兴”。殊不知，“政府重视”背后，“政治运动”式的“摊派任务”屡见不鲜。

　　遗憾的是，这种错觉被部分立法者吸收成为其立法意志，因而主张慈善事业“靠政府”。去年12月，记者曾采访时 任香港民政事务局局长的何志平先生，他认为“慈善事业靠政府”这种提法不科学。在何志平看来，作为平衡大局的宏观管理 者，政府制定的是面对大众的福利政策，扮演的是一个公平、公正的社会资源分配者角色，与慈善无关，因为这是政府的“财 政责任”。

　　何志平说，慈善事业的核心问题并不是让老百姓捐更多的钱，而是“这些钱给谁，谁来干，为谁而干”，说白了是一 种权力分享，授予民间慈善组织整合、分配社会资源的权力，让公民参与社会治理。

　　换言之，开放慈善事业就是开放社会，让民间与政府共同分享社会治理的资源。朱卫国的态度是很鲜明：“慈善靠民 间，而不是靠政府”，“慈善有了自己的空间，才有可能有自己的作为”。

　　大款与大众之争

　　有一种观点认为，慈善是用富人的钱为穷人服务，是杀富济贫。慈善事业究竟“靠‘大款’还是靠大众”？各方意见 纷纷。

　　迈克尔·戴尔、比尔·盖茨、沃伦·巴菲特、李嘉诚……一个又一个当今大富豪，双手一挥个人账户上的上百亿美元 便成为善款，摇身一变成为世界上最著名的慈善家。慈善似乎是富人的游戏。

　　记者采访的一些中国企业家，在询问他们“慷慨指数”时，得到的答复往往是：企业尚在爬坡阶段，“心有余而力不 逮”。他们大多也认为“慈善是富人的游戏”。

　　2006年7月，朱卫国就慈善立法去美国考察，在纽约参加了一个关于企业社会责任的论坛，有不少世界500强 的大公司代表参加。朱卫国获悉，“就是这些大公司，它们的捐赠在2000亿美元的慈善捐赠中所占有的比例并不高”，比 例最大的是个人捐款，“那些个人的捐款多数来自收入尚不足中等的群体”。数字很枯燥，但能说明真相。美国的社会捐款中 ，70％来自于成千上万普通公众每月几美元、几十美元的小额捐款。

　　支持“靠大款”的立法者并不是不知道这些事实，但仍坚持己见，究其原因，或许有二：一是靠“大款”见效快；二 是中国普通百姓为住房、教育、医疗等硬开支已伤元气，不忍再向他们募捐。

　　记者曾采访中国教育发展基金会首任理事长、原教育部副部长张保庆，他便是一名“靠大款”的行动者，“中国真正 有钱人还是少数，包括我们的公务员等大量人员，挣的钱并不多，还要维持自己的生活，省点钱养老，还有子女教育，看病。 好多人叫我发起个人募捐，我想，这个以后再说。现在，还是先找有能力的人来捐”。

　　张保庆现在做的主要工作是登门拜访企业家或亲自给企业家写信，像吉利集团董事长李书福等企业家一捐就是上千万 元，中国教育发展基金会成立一周年时，张保庆主要靠“大款”已经募集善款逾2亿元，见效之快令人刮目相看，而批评者则 认为靠大款“施舍”不利于培养健康的慈善文化。

　　“慈善立法要弘扬的是平等主体之间出于真诚友爱和关怀而做出的善举，而不是出于廉价的同情和怜悯，而作出的‘ 高尚秀’。”朱卫国是支持“靠大众”的，他说“靠大众”才能培养一个成熟的公益社会，慈善捐赠才不会因经济的不景气而 出现大的波折。

　　共富·共有·共享

　　两个争议之外，慈善立法最难迈过的一个门槛，是“明确政府规范慈善行为的权力界限”。具体而言，就是规范政府 行为由“无所不为”向“有所为有所不为”转变，立法者面临的是智慧与胆识的双重考验。

　　人们期待的《慈善法》不应是一部“部门利益促进法”或“部门权力保障法”，去为某些部门跑马圈地，它应该在慈 善领域勒住权力的野性，不给非法、虚伪、欺诈、贪婪等留置空间。

　　“现代慈善事业是一种有组织的公众参与的社会行动，而绝非个人的善心善举，更不是政府收取‘准税收’的另一资 金渠道。”学者指出，既放权，又“放钱”，才能使民间慈善力量活起来，而不是相反。

　　2007年传来的一个好消息是，“两会”期间通过了修订的《企业所得税法》，把抵扣比例从3％提高到12％， 也就是说，企业捐款额度在应纳税所得额的12％以内，企业可以享受免税待遇，“这对进行捐赠的企业是一个很大的鼓励” (民政部副部长李立国语)。

　　这就是政府“放钱”的最新例证。之前，3％的规定意味着，如果企业慈善捐款超过企业所得的3％，还得为所捐款 项纳税，“这是无法调动企业个人进行慈善捐赠积极性的”(李立国语)。这项规定的立法原意很明显，政府有意限制企业财 富流动方向。

　　如今“抵扣比例”一下子提高9个百分点，如果企业愿意，它可以把这笔财富捐给慈善组织而无须纳税，而这正是政 府有意“放钱”给民间的结果。这正好说明，慈善的本质不是募款的多寡，而是政府有意让资源流向何处，由接受者去“帮困 济贫”，分担责任。

　　如果政府愿意，“抵扣比例”还可以继续提高，这正是“小政府、大社会”的渐进之路。所谓“小政府”，不仅仅是 “精简机构”，其实质是“限制政府权力”，由全能政府向有限政府转变。

　　“民政部……支持公募性和非公募性基金会的设立与发展，形成更多的筹集资金、动员群众的组织平台。”8月22 日，在国务院新闻办的新闻发布会上，李立国明确表态。这是一个“放权”的信号。

　　据悉，《慈善法》将对慈善机构的具体制度和机制做出明确规定，而对慈善机构的规范几乎无一例外成为各国慈善立 法的重点，避免慈善机构成为权力的傀儡、金钱的奴隶，抑或沦为犯罪的工具。拥有公信力的慈善机构方能承接政府有意释放 的慈善资源(权、钱、人等)。-