牛肉面碗里的公共辩论

　　与以往历次大范围的公共辩论相比，这一次政策拥护者和反对者的阵营分化呈现出明显的地域特征，兰州城内有很多坚定的限价论者，而在兰州城外，舆论则呈一边倒的反对声音。

　　2007年6月16日，兰州市的部分牛肉面馆经营者，以面粉、牛肉、水、电涨价为理由，将打印好的涨价通告散发给其他经营者，牛肉面价格由每碗2.50元上涨为3.00元，小碗2.80元，统一涨价0.50元，市民和舆论为之哗然。

　　6月26日，兰州市物价局对牛肉面提出了“限价令”：普通大碗牛肉面的价格不得超过2.50元，小碗牛肉面的价格不得超过2.30元。很快，这次价格干预就引起了各方强烈反应，孰是孰非，争论不息。兰州市物价局、兰州市工商局和兰州市消费者协会等官方机构也发出了不同的声音，7月9日，国家发改委相关负责人也对于兰州市物价局的“限价令”提出了质疑，随后，兰州市物价局的负责人迅速做出回应，驳回了国家发改委的意见，再次强调：“严格执行牛肉面限价！”

　　时至7月底，各大媒体和互联网对于“兰州牛肉面”的讨论依然没有停止，兰州牛肉面“限价令”，成为2007年以来最受关注的一场公共政策辩论。

　　[观点交锋]

　　限还是不限

　　张正春(学者/兰州)

　　牛肉面是兰州人生活中不可缺少的一部分，这种饮食习惯非常适合兰州地区的生态环境和气候条件，是西部人文地理的一道风景线。

　　兰州属于黄土高原、青藏高原和蒙古高原三大高原的交汇地区，相对高寒气候条件下的生活环境，出现了喜好“大碗牛肉面”的饮食习惯，特别是清晨，一年四季偏冷，一大碗“兰州牛肉面”就给人带来了精神，这是一天工作的基础。

　　实际上，牛肉面、盖碗茶和吼秦腔已经成为兰州地区社会生活的基本组成部分。牛肉面是兰州市民根深蒂固的饮食习惯和文化传统，自20世纪80年代以后，作为兰州大众食品，大碗牛肉面已经成为市民必需食品，它对于兰州人的重要性不是外地人能够体会的。

　　由政府物价部门对不同级别的牛肉面限定最高价格，这是2001年12月30日兰州市牛肉面市场价格放开后进行的首次价格干预。2002年春节，大碗牛肉面的价格由1.70元上涨为2.00元，当时价格主管部门测算的毛利率水平为36%左右。继去年牛肉面涨价至今，牛肉面价格在短短一年内由2.20元上涨到3.00元(大碗)，涨幅达到36%，而同期居民消费价格指数累积上涨仅为3.7%。可见，普通牛肉面的涨价幅度似乎太大了。

　　这次兰州牛肉面的价格调整是“分等定级，优质优价”。长期以来，兰州牛肉面的价格“一刀切”，无论质量好坏一律一个价位，这就不利于品牌发展，是兰州牛肉面的市场管理中的大问题。这次“分等定级”是根据兰州市拉面馆(店)的经营环境、技术力量、服务水平和饭菜质量等，划分为特级、一级、二级、普通级4个级别，并分别限定了每个级别的最高价。问题是，这次“分等定级、优质优价”的管理目标究竟能否实现？即使最普通的牛肉面也必须有一个基本的质量标准，而又有谁能够保证这个质量标准呢？而老百姓最关心的恰好是这个“普通级”牛肉面的价格与质量。如果只问价格不管质量，这样的“限价令”又有什么意义呢？

　　从种种迹象来看，这次兰州牛肉面的涨价事件有“哄抬物价”的现象，部分商家“串通”行动，有欺行霸市的嫌疑。在西固区，已经涨价的商家对于没有涨价的商家采取了各种打压行为，迫使大家一起涨价，我们应该如何界定这种行为的性质呢？问题是，这种现象能够被一纸“限价令”制止吗？

　　目前，兰州一些市民也在担心牛肉面“限价”仅具抚慰作用，纵观这几年的牛肉面涨价风波，可以看出这样一条规律：每一次，物价部门都说是牛肉面行业“串通涨价”违反了价格法，但最后我们也没见到对这种行为的处罚；每一次价格干预，到最后都成了对牛肉面前一次涨价行为的“正名”和认可。从2003年和2006年的两次兰州牛肉面涨价风波的教训来看，物价部门似乎总是在扮演着一个很尴尬的角色，表面上的“限价”成为实际上的认可，并且进一步渲染了这种涨价风潮。

　　现在的问题关键不是物价部门该不该管，而是如何管和能不能管好。对于这次兰州市物价局的“限价令”，无论支持与反对，现在下结论为时过早。“限价令”发布一个月了，目前兰州市西固区的牛肉面，已经涨价的照涨不误，没有涨价的依然如故。看来，“限价令”又将成为一纸空文。

　　彭兴庭(时评人/南昌)

　　在上世纪90年代中期，因为通货膨胀，不少地方政府对肉类、蔬菜产品等就制订过最高限价，其目的主要有两个，一是压抑物价上涨，二是平息老百姓对物价上涨的抱怨。在那个时候，建设有中国特色的社会主义市场经济的目标刚刚提出，计划经济的惯性使得政府的直接管制在微观经济领域大量存在，这种限价指令的出现并不奇怪。

　　可是，在今天，我们已经宣称中国是市场经济国家。什么叫市场经济？在这一经济中，生产什么，如何生产，为谁生产的问题，主要是由在市场中的个人和企业的行为来回答的，而不是由政府的行为来回答的。毫无疑问，牛肉面“限价令”无疑是走以前计划经济的老路。

　　事实证明，在医药市场，对药品限价的结果，直接导致了被限价药品的退市。对牛肉面进行限价，又会产生什么结果呢？显然，政府的指令计划会抑制供给量。由于成本上升，保不准就会出现“只有面条没有肉”的牛肉面。

　　如果牛肉面的份量、质量下降，政府就很有可能卷入本应该由市场来完成的活动。显然，政府不喜欢商家“短斤缺两”、“粗制滥造”，可是，如果一定要将政策贯彻到底，就必须派出大量工商执法人员定期抽查，说不定还要弄出个《牛肉面行业标准》，规定每碗要放几片肉，不得少于多少克之类。这样的结果无外乎有两个，要不指令被变相架空，要不付出极高的监管成本。更重要的是，政府对微观经济活动的介入，原有的销售者偏好很有可能会转化为政府偏好，并且诱发权力的参与和市场的扭曲。

　　长期以来，许多老百姓似乎都有这么一种想法，人是理性的，对于经济，管总比不管好。然而，历史的经验一再证明，不论在任何时候，政府管制都只是一种次优选择。然而，经济学对最高限价的警惕和对价格机制的尊敬，并不表明“最高限价”就没有市场。一些政治家为了政治利益，为了获取民众支持和选票，对最高限价就颇为热衷。如此看来，最高限价在“政治市场”中还是存在需求的。我想，这也就是“牛肉面限价”得到政府支持、民众欢迎的原因了。

　　[路径优化]

　　除了限价还有

　　更优化的政策方案吗

　　杨敏(记者/合肥)

　　兰州牛肉拉面限价令，掀起了长达一个多月公共政策辩论。限还是不限？围绕这一争论焦点，道理并没有越辩越明。与以往历次大范围的公共辩论相比，这一次政策拥护者和反对者的阵营分化呈现出明显的地域特征，兰州城内有很多坚定的限价论者，而在兰州城外，舆论则呈一边倒的反对声音。

　　诸如圆明园防渗工程之辩，黑龙江恢复强制性妇检辩论中，在巨大的舆论压力面前，政策供给方都及时地修正了政策，也就是说公共辩论最终得以顺利地影响政府部门政策输出。然而，在兰州“限价令”辩论过程中，即使国家发改委等部门开诚布公表明反对“限价令”的立场，但是7月中旬，兰州市物价、工商等五部门联合召开新闻发布会，没有表现出中止政策意图的任何迹象。

　　到底是什么力量，让兰州市相关部门在巨大舆论压力面前“岿然不动”？只有梳理清楚兰州“限价令”的立论基础，才能够找出问题的答案。

　　兰州“限价令”的立论基础之一，就是兰州牛肉拉面行业出现了价格联盟哄抬物价的行为。那么，价格联盟到底存不存在？继2003年兰州牛肉面涨价风潮平息之后，2006年2月，兰州市安宁区的几家牛肉面馆接到来历不明的“通知”，“通知”要求经营户于2月13日提高牛肉面价格，大碗2.5元、小碗2.3元，如果不按“通知”去办，店面要被砸。倡议发起者是安宁区一些比较有名的牛肉面经营户，他们成功地说服了同一辖区的70多家面馆，于是兰州市民的牛肉面价格“普调”了0.3元。2007年6月的涨价风波依旧是老套路，由西固区一些知名牛肉面馆牵头发起。从这一角度来说，兰州牛肉面行业的价格同盟已经形成，这是毋庸置疑的客观事实。但是，“限价令”是治理价格同盟哄抬物价的猛药吗？

　　从管理职能的角度来说，如果出现价格同盟扰乱市场秩序的不法行为，应该由工商部门牵头对其进行打击和治理，同时还可以发挥行业协会的力量，对行业不良竞争行为进行约束。但是，由于没有采取对价格同盟进行“点对点”打击这样的措施，用“限价令”去治理价格同盟，犹如医生开错了处方，给心脏病人开了一剂感冒药，效果可想而知。

　　另外，牛肉面行业的成本问题，政府和经营者各执一词，政府认定2.5元或者2.3元的指导价格能够保证合理的行业利润，而这一标准却得不到众多面馆经营者的认可。如果兰州市相关部门能够委托行业协会等第三方去核定成本，远比自己给出的结论更有说服力。在“限价令”之外，政府原本可以在打击价格同盟的基础上，让渡自己的部分利益，出台一些诸如费税减免的辅助性措施，那么，这样的政策套餐会更加深得民心。说到底，“限价令”带来了零和博弈的结局，根本就是一个次优的方案选择，兰州相关部门需要在这场博弈中兼顾到更多利害关系方的利益，去选择更为优化的政策方案。

　　兰州市物价部门出台“限价令”的另一个立论基础，是所谓“牛肉面价格就是民生价格”。在这一场舆论风潮中，很多兰州市民都持有“白天不懂夜的黑”的心态，感喟外地人不懂一碗牛肉面到底对兰州人有多重要，牛肉面跟水、电、气一样成为兰州人的生活必需品。如果从这一个角度来说，对于人数更为众多的南方人来说，大米市场价格放开也是非常危险的事情，也需要政府设定个“价格天花板”，道理很简单，南方人谁能够一天不用米饭?

　　尊重民意是“善治”的基础，但是兰州“限价令”的民意基础却无法掩饰这一政策的程序瑕疵，更无法忽略行政行为的法律边界。从程序上来说，7月中旬一系列走马灯似的征询意见和听证会，完全是政府部门在“补课”，这些恰恰是在“限价令”出台之前应做的功课；而当7月中旬开始，有媒体开始质疑“限价令”涉嫌违法行政时，兰州市相关部门并没有给出正面回应。按照《价格法》规定，“政府指导价的定价权限和具体适用范围，以中央和地方的定价目录为依据”。由于，牛肉面没有列入政府指导价目录，这意味着牛肉面的价格应该遵循市场之手调节，而不是政府之手干预。

　　看似符合民意的政策措施涉嫌行政违法，这是兰州牛肉拉面“限价令”最大的悖论。在恣意汪洋的公共舆论中，兰州市相关部门立场坚定、不为所动，但是不管这场辩论持续多长时间，兰州始终是最后的“赢家”，因为，从营销的角度来说，兰州牛肉面借助公共辩论这一特殊形式，给自己做了一次成功的营销。或许，这才是兰州市相关部门听任辩论升级的最终动机吧。

　　[启示镜鉴]

　　让政策辩论来得更猛烈些

　　易丽丽(博士/北京)

　　政府要达到政策目标，与公众分享决策权力可以获得公众对决策的接受和信任。牛肉面限价政策起争议，与政府垄断决策权不无关系。

　　允许公共政策决策前公开辩论就是分享决策权的形式之一，我国现在很缺乏对公共政策的决策前公开辩论，往往都是只许“事后诸葛亮”登台唱戏，不许“事前诸葛亮”出谋划策。习惯了强势行政的政府官员很担心对公共政策进行决策前公开辩论会使政策流产，所以走过场式的听证会成了政策合法化的工具，听取民意的座谈会变成了政策合理化的论证会。强势行政下，民意表达都成了行政导向性民意表达。专家论证和民众参与沦为“民主”的装饰品，政府的公信力备受质疑。 在兰州市规范牛肉面价格行为座谈会上，与会的同志对此政策都拍手称好，甚至连经营者都赞成。座谈会上这种一边倒的结果与现实中不同利益、不同立场的各方公开辩论出入很大。

　　允许对公共政策进行公开辩论有利于公共政策制定的科学化和民主化。对于决策者来说，在考虑政策方案时，当然不能趋向于极端，而应保持审慎，寻求中道。在西方国家，政策论证过程往往都是不同利益、不同立场的各方充分评论、公开辩论的过程，不仅决策圈有评论权和辩论权，公众也有对决策全过程的随时评论权和辩论权，媒体也有对各方评论、辩论的公开传播权。政策过程研究必须关注这些辩论对整个过程的影响。即使在公共空间不够开放的社会里，人们的种种分歧没有浮出水面，但政策过程研究也必须给予充分的关注，需要想方设法透视和把握没有浮出水面的政策辩论以及分歧。

　　近年来，随着公众参与意识的增加和政府公共决策方式日渐改进，公共政策的公开辩论成为公众参与的重要方式。北京的烟花爆竹禁而复限，广州的

电动自行车存废，重庆城区是否该收过桥费等事件均引起公共辩论。公开辩论是一种更理性更包容的公共决策方式。原被政府垄断的决策权，受到了民众参与欲望的挑战，在公开辩论中各个利益群体之间不断博弈、调适、妥协，这些都有利于公共政策制定的科学化和民主化。■