行政诉讼新思路：设立行政法院

　　3月27日，第五次全国行政审判工作会议上，最高人民法院对一些地方法院探索指定管辖、提级审理的做法予以肯 定，并明确提出改革行政诉讼管辖制度的任务。这是中国行政审判改革的最新步骤。

　　行政诉讼管辖制度改革一方面初见成效，一方面也面对新的问题。与此同时，学界提出新的设想：设立统一的国家行 政法院体系，以彻底摆脱地方政府对行政审判的制约。

　　违法用地考验行政审判威信

　　□《民主与法制时报》记者周宇

　　“行政诉讼官司实在是太难打了！如果你没有1000％的把握你都有可能败诉。”长期研究行政诉讼的中国政法大 学教授何兵说。

　　“地方法院会鸡蛋里挑骨头，一丝一毫的漏洞都会让作为原告的老百姓败诉，尤其是涉及地方政府土地违法的案件。 ”

　　一个月前，何兵刚刚向浙江温州一起征地纠纷案件中利益受侵害的农民提供了法律咨询。在这起纠纷中，农民的耕地 被征用后，地方政府拒绝承认被征用的是耕地，甚至拒绝丈量被征用的土地面积。农民们被迫起诉了地方政府，虽然证据确凿 ，却无奈败诉。地方政府对案件审理过程的干扰让何兵非常头疼。

　　“上诉后，二审法院进行了调解，农民终于获得了更多的补偿。这个结果已经很不错了。4年前河南登封的农民就没 有这么幸运。”何兵说。

　　2003年，河南登封开发少林寺周边的旅游资源，将当地山区居民迁出，在他们世代居住的土地上盖起了一系列商 业建筑，273户农民将登封市政府告上法庭。

　　“登封市政府大规模拆迁民房，改变基本农田用途的行为直接违反《土地管理法》、《土地承包法》等法律。而且， 由于本案涉及的是农村集体所有土地，因此适用《城市房屋拆迁管理条例》也是错误的。”应松年、杨小军等国家行政学院、 中国政法大学、北京大学的法学专家为此案出具的专家法律意见书认为。

　　“农民们虽然被安置到了郊区的一个地方，但是失去土地的他们也同时失去了生存的手段，每天只好坐在房子前面晒 太阳。有的农民最后偷偷回到了原先居住的山里，搭起窝棚或是搬进窑洞继续生活。”

　　违法用地使得地方政府经常成为被告。国土资源部党组成员、国家土地副总督察甘藏春透露，80%违法用地的违法 主体是地方政府。

　　与之想对应的，则是土地等涉及地方政府利益的行政案件，地方法院执法乏力。“立案难、审理难、执行难”成为突 出特征，受理程序常常一拖数年。

　　“在有些地方法院，以政府为被告的土地案件根本就不受理。我在江苏镇江就遇到过这样的情况。”因专门代理“民 告官”的官司而成为“浙江行政诉讼第一人”的袁裕来律师说。

　　中国政法大学副校长马怀德则认为，我国现行的行政审判体制面临的是全面性危机。

　　“问题突出表现为：行政审判的独立性不强，法院在行政审判中的权威性严重缺乏，行政诉讼案件执行难；深层次来 看，涉及司法的地方化、司法的行政化、法官的官僚化等问题，使得行政审判中的司法公正难以实现。”

　　独立性的缺乏始终是学者们对行政审判现状关注的重点。

　　“1954年宪法第一次将法院从人民政府中分离了出来，但人、财、物仍由同级政府管理，并且此种体制一直延续 至今。这种审判体制下，法院司法活动在外部环境上多方受制。”马怀德说。

　　“在我国历史上，行政的力量与司法相比，处于绝对优势，政法一体是我国法律传统之一，主要表现在司法与行政不 分，司法本身就是行政的一部分。这一传统至今在我国的司法体制中还存在影响，司法的独立性和权威性都存在问题。”广州 市司法局主任程秀忠认为，“在我国这样一个具有浓厚行政色彩的国家，行政诉讼呈现的全新观念作为舶来品，是我国传统司 法所难以包容的。”

　　独立性的缺乏甚至对司法的权威性也带来了不利影响。

　　“根据一些学者的调查，关于司法是否有能力或有权威处理行政诉讼，完全相信的仅占26.08%，比较相信的占 26.98%，信心不足的占32.82%，不相信的占14.12%。”马怀德说，“由此可见，将近一半的人仍不相信司 法具有足够的能力和权威处理行政诉讼案件。”

　　管辖权成改革突破口

　　众多问题存在的同时，改革与创新的意愿和努力也同时出现在中央和地方，并最终汇聚于以提级审理和指定管辖为主 要内容的行政审判管辖制度改革。

　　地方法院的变革努力大多旨在削弱行政力量在行政审判中的特殊地位。

　　2005年11月1日，浙江省温州市人民政府颁发《温州市行政机关首长出庭应诉工作暂行办法》，试图改变以往 长期“告官不见官”的局面。

　　《办法》规定，本年度的第一件行政诉讼案件、社会影响重大或者涉案标的金额巨大的行政诉讼案件、人民法院或者 市政府法制办建议行政机关首长出庭的行政诉讼案件等3种情况，行政首长必须出庭应诉。

　　温州市中级人民法院的数据显示，《办法》实施后的2006年1至7月份，温州市两级法院共开庭审理行政首长按 规定应当出庭应诉的案件100件，实际出庭65件，出庭率65%。

　　与温州相邻的台州市法院系统则在2002年推行“民告官”案件异地交叉审判制：被告为县级政府的案件和原告为 10人以上的集团诉讼案件，将被作为重大、复杂案件，由中级法院统一行使立案管辖权，由原告直接向中级法院起诉；中院 审查后认为符合立案条件的，作出立案受理并确定由被告所在地之外某基层法院审判。

　　上述制度的实行引发了行政案件中政府败诉率的大幅上升：

　　2002年7月至2003年6月，台州市各基层法院一年间共受理行政案件81件，已审结生效45件。其中，政 府败诉29件，败诉率为64.4%。而上年同期审结同类案件107件，政府败诉14件，败诉率仅为13.1%。

　　这一改革创举，事后得到了最高院的高度重视。

　　2007年3月27日，第五次全国行政审判工作会议上，湖北、安徽、河南、山东、重庆、浙江、上海、江苏、湖 南、北京等省市的代表在大会上发言，交流了行政审判工作的经验。最高人民法院则对一些地方法院探索指定管辖、提级审理 的做法予以了肯定，并明确提出了改革行政诉讼管辖制度的任务。

　　7月5日，全国高级法院院长座谈会上，最高人民法院副院长奚晓明就行政诉讼管辖制度改革，特别是通过指定管辖 、异地审理等方式破除地方干预作了专门部署。

　　奚晓明表示，最高人民法院已经起草了《关于行政诉讼管辖若干问题的规定》，并征求了相关部门的意见，将提交审 判委员会讨论。相关司法解释也将在今年下半年出台。

　　问题与主义之争

　　第五次行政审判会议之后，各地贯彻落实会议精神的情况，被要求最迟在今年7月底前报最高院，最高院则将采取适 当的方式对会议精神的贯彻落实情况进行检查和通报。

　　被第五次行政审判会议肯定之后，指定管辖、异地审理等改革措施也在各地法院得到推广。

　　“推行行政诉讼管辖改革，就是将本司法辖区的行政争议交由另一司法辖区处理。异地管辖从制度上提高了行政干预 的经济成本和道德成本，加大了地方干预的难度。由于出现立案难、审理难、执行难问题的根源已经阻断，这就为异地法院不 受干预地、独立公正地审理行政案件创造了有利条件。”最高人民法院行政审判庭梁凤云认为。

　　学界对此则持有更为保守的看法。

　　“行政诉讼异地审理肯定能解决一些个案，有一定的好处。但其作用不能过高估计。”何兵说，“部分最高院和地方 法院的同行对其效果也持怀疑态度。”

　　何兵认为，异地审理的管辖区不可能跨度过大。一方面法理上讲不通，一方面过大的跨度不利于当事人的权益和审理 后的执行。

　　“如果广东的行政诉讼都由北京来审理，不论是诉讼成本还是最后的执行都将是问题。”

　　而行政诉讼在同一地、市内的各个不同法院之间异地审理，从长期来看是否能有效规避行政干预则值得怀疑。

　　“现在交通和通讯都非常发达，本地区内的异地审理，被告的地方政府一个电话就打过去了，开车一会儿也就到了， 很容易与审理案件的法院沟通。”何兵认为，同一地区内的异地审理对有车的官员来说不会带来太多的不便，对于普通老百姓 来说倒是可能造成更多的不便。

　　“提级审判后，中院的立案压力比基层法院要大得多，行政机关也会重视许多。提级审判与异地管辖在主观上值得推 崇，客观上也带来了一定的效果。”袁裕来说，“但对重大群体性事件，征地、拆迁等敏感案件效果不大。”

　　另一基层法院人士则告诉《民主与法制时报》记者，提级审判后造成中院工作量骤然增大，许多案子中院不愿意审理 。

　　此间，程秀忠曾将有关我国行政审判制度改革的主要观点分为三类：第一，比较现实但又不够彻底的方案是：提高行 政案件的审级，增加选择管辖和指定管辖的情形，允许原告选择原被告所在地以外的第三地法院管辖。第二，相对理想的方案 是：在现有行政审判体制基础上，设立最高法院和省高级法院的巡回法庭。第三，最理想的方案是：设立相对独立的行政法院 。

　　程秀忠认为，目前的改革属于“比较现实但又不够彻底的方案”。

　　马怀德则将其概括为“问题与主义之争”：

　　“司法改革其实有很多路径，行政审判体制改革亦是如此。可以从司法体制暴露的各种问题着手改革，也可以从整体 上建构一种新的体制，可以渐进式改革，也可以突变式改革。面对改革路径上的问题与主义之争，我们主张推行整体性的结构 化改革，因为中国行政审判体制暴露出的问题不是一两个，而是全面性危机。所以我们的改革非为治标意在治本，在中国建构 行政法院制度正是改革的根本出路。”

　　行政法院系统

　　设想初现

　　“由国家设立最高行政法院，行政上诉法院和地方行政法院，专理行政案件，监督地方政府。”何兵也曾提出相似设 想，“行政法院为国家行政法院，法官概由全国人大任命。这种设计可以确保行政法官为国家的法官，而不是成为‘地方的法 官’。他们由国家派驻各地，代表国家利益，可以专心清理土地违法等各类行政违法案件。”

　　何兵说：“现行体制下，帽子、票子、案子都在地方政府手里，地方法院很难独立于地方政府。设立全国统一的行政 法院系统就是为了解决这一问题。需要说明的是，这种设想并非独创，而是大陆法系多数国家一直以来通行的制度，也是我国 行政法学界许多学者一直主张的制度设计。”

　　大陆法系的法国经验是学者们经常提到的：法国是世界上最早设立行政法院的国家之一，行政法院审理行政案件,普 通法院审理普通的民刑事案件,两者泾渭分明。由于两个法院系统均有各自的管辖范围，因此法国还专门设立了权限争议法庭 ，以在两个法院系统的管辖权发生争议时作出裁决。

　　司法管辖区域大于行政管辖区域也是其重要特征：法国有95个行政省，7个海外省，只有33个地方行政法院，平 均一个地方法院管辖三个省，地方干预难度更大。

　　何兵的设想则以解决土地问题为切入口：人民群众有维护土地利益的动力，中央有解决土地问题的决心，通过设立独 立于地方的行政法院，可以有效地将两股力量结合起来，从而形成中央通过法律和国家法官有效制约地方政府的局面。

　　“我这其实是借土地说话，给国家支招。”何兵说，“实际上这种设想完全适用于环境保护、安全检查等众多老大难 问题的解决。”

　　程秀忠具体分析了设立行政法院的可行性：目前我国在普通法院之外设置的海事、军事、铁路运输等专门法院的成功 运行给同属专门法院的行政法院的设置提供了经验；行政审判在实践中积累了不少经验，也造就了一大批精通法律知识与实务 的法官；现行体制下法院内部普遍设立行政审判庭，行政法院将根据实际需要设置，对各行政审判庭进行有机整合，从而会减 少很大一部分行政审判机构和人员，设置行政法院所实际支出的成本相对数值不会很大。这样，在人员和经费上就有了充足的 保证。

　　何兵的设想则更加超前。他将行政法院看作是最简单的解决中央管理地方问题、保证政令畅通的办法。

　　“地方政府都有各自的利益。以前，中央是通过行政、人权、事权来管理地方，独立于地方的行政法院的设立则提供 了通过法律来管理地方的可能。”