新闻发言人制度催生透明政治生态

　　执笔/毛寿龙

　　新闻发言人制度对于政务公开以及改善政府与媒体、政府与公众之间的关系具有实质性的意义。

　　新闻发言人制度，对政府来说是非常重要的。与政府官员直接发布消息相比，它显得中性、客观，不受官员工作岗位的约束，并且具有专业化水准。与纸质或者电子发布相比，它显得更加人性化，因为新闻发言人可以在文字传播基础上增加很多鲜活的内容，拉近政府部门与媒体和公众之间的距离。

　　新闻发言人制度的这些特点，使得其对于政务公开具有重要的技术性意义，是政务公开不可缺少的制度安排。它使政务公开有了具有新闻意义的途径，政府能够利用新闻技巧，让乏味的政务信息与当前鲜活的新闻事件、新闻焦点联系起来，使政务信息获得活力，从而更好地让公众理解政务信息所包含的政策，并通过媒体的反馈来获得政策调整所需要的信息，从而提高公共政策的质量，让决策更具回应性。

　　不仅如此，新闻发言人制度还改变了政府与媒体的关系。过去，政府与媒体往往是不对等的。在政府眼里，媒体是下级，是政策的宣传工具，或者是监督下级政府的监督工具。而新闻媒体有其自身的特点，它必须尊重新闻规律，进行客观报道，还需照顾到读者的需求，开拓新闻市场。这一特点，使得新闻媒体的报道往往与政府的信息发布相冲突，新闻发言人制度可以改善这种关系格局。新闻发言人发布政务消息，是从新闻的角度来发布，有新闻水准；媒体从新闻发言人那里获得消息，可以根据自身的需要处理相关消息。这为两者之间的平等关系创造了条件。

　　新闻发言人制度也使政府与公民之间的关系有了平等的空间。过去，政府的政务信息传播，一般都是层层下传。到了老百姓那儿，政务信息已经经过各个层次的处理和加工，老百姓不仅很难及时知道信息，而且所了解的信息抑或高度失真。因此，政府与公民之间往往有很大的隔阂。各级政府设立新闻发言人，其消息通过新闻发布会等形式及时直接发布，可以让老百姓在第一时间，与政府和媒体一样，得到同样的政策信息。这不仅节约了信息传播的时间，还解决了政策信息传播的失真和扭曲问题。

　　显然，新闻发言人制度对于政务公开以及改善政府与媒体、政府与公众之间的关系具有实质性的意义。

　　不过，我们对新闻发言人制度也不能过度迷信，认为新闻发言人制度是万能药，能解决政务公开的所有问题。实际上，政务信息中，很多具有政治意义的信息，还需要关键的政治家亲自出来发布；而很多基础性的信息，也需要通过网站、

图书馆、档案馆等形式才能得以更加全面的发布。如果新闻发言人代替政治家发布具有重要政治意义的信息，则可能使得其因政治负担过重而失去专业水平，政治家也可能因此而失去一个解决政治问题的良机。另外，如果不考虑公众的知情权，简单地把新闻发言人制度当作是应付媒体，改善政府形象的工具，新闻发言人也将失去前面所说的积极功能。

　　(作者为中国人民大学公共管理学院教授)

　　从“政府宣传”到“公共传播”

　　执笔/史安斌

　　在当前建立和完善新闻发布制度的过程中，政府信息传递模式的转化和新闻发言人的专业化无疑是亟待解决的重要问题。

　　自1983年外交部率先设立新闻发言人以来，政府新闻发布制度在我国几经周折，最终在2003年SARS危机过后在中央和地方各级政府部门得以全面建立和广泛推行。就目前而言，新闻发布制度已成为我国各级政府推行政务公开的重要保障之一。

　　政府信息传递模式的转化

　　从本质上说，新闻发布制度体现的是政府信息传递模式的变革——即从传统的宣传模式向公共传播模式的过渡。从政治传播史上看，在各种不同的政治和社会制度下，政府部门通常采用的是自上而下的、全民“总动员”式的宣传模式来传递相关的信息。在全球传播时代，随着信源和信道的多样化，政府部门不再是唯一的信息提供者。在常态环境下，需要根据不同的受众需要，采用更为“人性化”的传递方式，以期获得传播效果的最大化。

　　从美国的经验来看，如何通过有效的新闻发布制度确保公众的知情权，进而影响他们的认知、判断和评估，从而在政府、媒体和公众之间建立良性互动的关系，一直是在民主制度建设和不断完善的过程中需要着力解决的课题之一。早在19世纪初，美国第四任总统詹姆斯·麦迪逊就做了以下的阐述：“一个人民的政府如果不给人民提供信息或获得信息的渠道，那么它将成为一出闹剧或悲剧的开端——也许两个都是。”这段话精辟地阐释了保障公众知情权对于国家政体建设的意义。这样的理念被美国历届政府沿袭下来，即便是在国家面临分裂的危急时刻也没有动摇过。

　　20世纪60年代初，肯尼迪总统首次把传播的理念引入到处理政府与媒体、公众的关系上。如果说传统的宣传模式只是做到了信息的传输，满足受众的知情要求外，那么传播模式则在此基础上可以发挥说服的效用，从而影响受众所做的选择和评估。

　　作为公共传播的重要方式之一，新闻发布会是一种点对点的信息传递——即政府部门的新闻发言人和记者之间进行资讯的交流和观点的碰撞。这显然突破了以往自上而下的单向传输模式，实现了真正意义上的双向互动。新闻发言人突破了政府官员“训诫”式的角色定位，与作为公众代言人的记者进行平等对话，这也有助于政府树立亲民形象。

　　新闻发言人的专业化

　　从广义上来说，新闻发言人是负责为各种团体、组织、机构和个人发布新闻和传递信息的“使者”，属于传播学所说的“信道”这一环节。在美国，新闻发言人所属的行业组织称之为“全国政府传播者协会”(NAGC)。该协会在美国的注册会员近7,000人，成为美国各级政府部门与媒体、公众进行有效交流的中坚力量。

　　新闻发言人是一项专业性很强的工作。从国外的经验来看，合格的新闻发言人都有在政府和媒体长期工作的经验，需要接受新闻学、传播学、社会心理学、语言学、修辞学和管理学等方面的专业培训。从艾森豪威尔执时代开始，白宫历届新闻发言人中有85%是新闻记者出身或是在媒体工作过，而在近30年来，这个比例几乎是100%。

　　当前我国政府部门的新闻发言人大体上有三种来源：一是主管领导，如有的地方要求出任新闻发言人的必须是该部门的“二把手”；二是秘书长和办公厅主任的“总管式”人物；三是宣传部门的负责人。其中第二类人选是各级政府部门新闻发言人最主要的来源。选择以上三类人员从总体上说是符合中国国情的，也基本能够满足现阶段对新闻发言人的要求。但从长远看，其缺陷是显而易见的。这三类人员大都是官员出身，鲜有媒体的实际工作经验，这与新闻发言人专业化和规范化的要求尚有一定距离。

　　此外，目前我国的新闻发言人大都处于“有职无权”的状况中，没有一定的权力保障，就无法对所在部门的新闻发布做出整体规划和通盘考虑，也无法协调各部门之间的“口径”。即便是由“二把手”出任发言人，按照目前的政府管理模式，他也无权了解分管领域之外的情况，更不要说在各部门之间进行协调工作了。

　　除了媒体经验之外，新闻发言人还应当承担传播团队领导者的角色。新闻发言人身后应当有各级领导的支持和传播团队的保障，这样才能确保其开展有效的工作。美国政府部门的新闻发言人虽然没有正式的官衔，但他可以列席该部门决策层的会议，对高层决策有着通盘的了解，与决策层和各部门一起商议新闻发布的口径。与此同时，他所领导的传播团队承担着搜集舆情、撰稿策划乃至于新闻发布会的后勤保障等工作，没有这些幕后工作，身处台前和聚光灯下的发言人是不可能有出色的表现的。

　　鉴于此，今后我国新闻发言人的选拔和培养应当注意以下几点：

　　◆突破传统的“官本位”模式，明确规定新闻发言人的职权范围，允许他们列席高层决策会议等；

　　◆选拔一批优秀的媒体从业者进入政府机关工作，并作为新闻发言人的后备力量来培养；

　　◆在现有宣传部门的基础上设立负责新闻发布的职能部门，例如“新闻处”或“新闻发言人办公室”等。从长远看，还应该逐渐增加媒体公关的职能。

　　在当前建立和完善新闻发布制度的过程中，政府信息传递模式的转化和新闻发言人的专业化无疑是亟待解决的重要问题。从理论层面来说，应当将传播学的概念和理论框架引入新闻发布制度中，突破目前单一的信息传输职能，变被动应对媒体和公众为主动影响和引导舆论，建立并且维护政府部门良好的媒体形象。从实践层面来看，专业化则是实现这些目标的前提和保证。在加强党和政府的执政能力、建设“和谐社会”的时代背景下，新闻发布制度的重要性和时效性愈发凸现出来。对此进行的理论和实践上的探索必将有利于政府、媒体和公众之间尽早形成良性互动的关系，从而在我国政治和社会领域建立一个信息透明、交流畅通的公共话语场。

　　(作者为留美博士、清华大学副教授)

　　链接资料

　　何谓“新闻发言人”

　　新闻发言人——是公共关系学概念，简单说就是代表政府、企(事)业单位向新闻媒体及百姓发布信息、澄清事实的专业人士。其主要职责是让政府、企业等机构与社会公众进行良好沟通。新闻发言人应知晓本单位业务，熟悉媒介运作规律，并有效地通过媒介把信息发布出去。

　　“作为新闻发言人，应该在政治上思想成熟、立场正确、敢于负责；知识上内知国情、外知世界；表达上逻辑通顺、有理有节，特别要善待记者。在政府部门与老百姓之间建立起一条有效、畅通、权威和快捷的新闻传播和沟通渠道。”

　　——原国新办主任赵启正在第二期全国新闻发言人培训班上说

　　“新闻发言人应该是政务公开和媒体公众获取信息的一个随时敞开的窗口。我想因为新闻发言人他是两方面的，既是政府的代言人，同时也是保障公众知情权的一个维护者。”

　　——国务院新闻办副主任王国庆

　　中国新闻发言人制度的历史

　　1983年2月，中宣部、中央对外宣传领导小组联合下发《关于实施“设立新闻发言人制度“和加强对外国记者工作的意见》，要求对外交往较多的国务院各部门建立制度、定期或不定期地发布新闻。同年，时任外交部新闻司司长的钱其琛出现在外交部的记者招待会上，外交部也成为我国新闻发言人制度建立最早、最好的国家部委。

　　1983年6月4日，六届人大一次会议和六届政协一次会议共同召开新闻发布会。时任人大常委会副秘书长的曾涛和时任政协副秘书长的孙起孟作为新闻发言人，联合发布“两会”新闻，“两会”新闻发布制度就始于此。

　　1988年，中央进一步明确了要逐步建立和完善新闻发布制度。此后，中国政府的新闻发布工作进入了制度化建设阶段。国家统计局、外经贸部、国务院台湾事务办公室成为较早设立新闻发言人的部委。

　　1993年1月，时任外经贸部部长的李岚清，在国务院新闻办首次举行的新闻发布会上，就 1992年的中国对外贸易情况向媒体进行了介绍。

　　2003年“非典”，人们感受到了掩盖或披露真实信息所带来的不同社会效果。随后，新闻发言人制度在国内各级政府机构得以大规模推开。到目前为止，国务院有74个部门建立了新闻发言人制度，设立了91位新闻发言人。全国31个省、市、自治区的人民政府都已经建立了新闻发言人制度，共设立了52位发言人。

　　2004年，中央下发10号文件，明确提出要建立中央对外宣传办公室、国务院各部委及省级政府三个层次的新闻发布机制。

　　近年来，国务院新闻办举办的新闻发布会呈逐渐上升之势。2003年为41场，2004年为60场，2005年更达到68场。如果再把国务院各部门和各省级政府召开的新闻发布会计算在内，2005年这个数字则达到1088场。

　　2006年12月，中纪委、中组部、统战部、外联部、中共中央台办、中央文献研究室、中央党史研究室等7个党中央部门建立了新闻发布和新闻发言人制度，设立8位新闻发言人。这意味着，该制度开始由政府机构向党务部门“渗透”。

　　国外的新闻发言人制度

　　从全球范围看，新闻发言人制度可追溯到一个世纪之前。1904年2月，日俄战争在中国境内点燃。当年8月，日方为阻止记者赴前线采访，将许多记者召集到中国长春，介绍战况，这被认为是世界上最早的有文字记载的政府新闻发布活动。

　　在美国，新闻发言人制度最早可以追溯到总统新闻发言人。一般认为，19世纪30年代担任美国总统的安德鲁·杰克逊最早聘用新闻发言人。　

　　1966年和1976年，美国还先后制定了两部涉及知情权的重要法律《信息自由法》和《阳光下的政府法》。

　　《信息自由法》要求每个联邦机构公布详细规章，保证公共信息的自由流通。并规定对拒绝提供情况的决定进行司法审查，对任意拒绝提供消息的官员实行罚款等手段，杜绝来自官方机构的拖延和阻挠。

　　《阳光下的政府法》(即“阳光普照法案”)规定，50多个拥有两个或两个以上成员的联邦部门举行会议要公开。到了1970年，除了5个州，其余都立法规定要公开涉及公共事务的记录和会议。各级地方政府为了履行这两个法案的责任，不得不指定专人对新闻界接触信息和参加会议的要求作出及时而恰当的反应。

　　从1950年代开始，白宫历届新闻发言人当中有85%是新闻记者出身或是在媒体工作过；而在近30年来，这个比例几乎是100%。

　　据估计，如今的美国，各级政府大约有4万名新闻发言人。稍有规模的企业都会设立专职的新闻发言人。

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