民航总局：严控航班总量保障航空飞行安全

　　为确保中国民航安全正常、又好又快地发展，近期，民航总局加大了宏观调控力度，调控航班总量，提高航空运输市场准入门槛，控制运力增长，以防止运输市场过快发展。

　　宏观调控为什么要调控航班总量、提高航空市场准入门槛和控制运力增长？它有何现实意义？对企业和旅客有何影响？民航总局有关部门和专家对此做出了解答。

　　一问：为什么要调控航班总量？

　　近几年，中国民航运输生产保持了16%以上的年均增长，“九五”、“十五”期间航空运输总周转量分别年均增长11.4%和16.4%。特别是今年以来，航空运输总周转量与去年同比增长了19.6%，达到近年来的最高增长水平，比“十一五”期间预期的年均增长率高5.6个百分点。

　　从以上数据不难看出，当前中国民航运输市场发展偏快，并存在由偏快向过快发展的势头。快速发展的航空市场，首先造成了一些大中型机场超负荷运转。据初步测算，目前全国共有60个机场的设施容量已经饱和或即将达到饱和状态，其中13个机场的部分设施已处于超负荷运行，36个机场将于2010年达到饱和，11个机场将于2015年达到饱和，机场现有运行资源的紧张局面将日益突出。其次，飞行、机务、空管等专业人才供需矛盾较为突出，一定程度上制约和阻碍了民航的可持续发展。据预计，“十一五”期间全行业需要增加飞行员9100人、机务人员25000人、空管人员3200人。此外，目前中国民航空域资源紧张，不能满足航班量的过快增长。流量问题最为突出的是北京首都国际机场，今年上半年实际日均航班量已经超过了原有的1100架次／日的限制量。

　　上海虹桥机场和深圳宝安机场，今年上半年实际日均航班计算的饱和度均超过了99%，而上海浦东机场和广州白云机场饱和度也在90%以上。如果不对航班量实行调控而任其增加，势必会造成因空中流量控制产生的航班延误增多。

　　业内人士分析认为，当前航空运输市场的偏快发展将严重影响民航飞行安全和航班正常。目前，中国民航已连续保障安全飞行超过800万小时，安全压力越来越大。同时，尽管今年上半年全行业航班正常率达到80%，但与旅客和社会要求还有较大差距。安全正常一直以来是民航工作的重中之重，确保飞行安全和保障航班正常，是航空消费者的利益核心，也是构建和谐民航的着力点。因此，民航总局此次果断实施宏观调控，采取举措控制航班总量，就显得十分必要和及时，这也是民航总局贯彻落实

　　《中国民用航空发展第十一个五年规划》明确指出，“十一五”期间，民航面临的诸多问题集中表现为：航空市场需求旺盛与发展能力不足的矛盾，运输生产快速增长与安全基础不牢的矛盾，国际航空运输自由化与竞争能力不强的矛盾。这次采取的宏观调控措施，既有其解决当前问题的现实意义，又有其长远考虑；既有对总量的宏观控制，也有对结构的短期调整。其中，对北京、上海、广州等10个机场的航班采取一系列调控措施，是对飞行繁忙和资源紧张机场的短期调控，以缓解其安全压力，并为迎接2008年奥运会创造良好的内、外部环境。

　　从8月15日起，北京首都国际机场的日航班量减少了48班，高峰小时飞机起降架次由此前的65架次减少到63架次。到今年10月底，首都机场的日航班总量将减为1050架次，到明年3月底将调减为每日1000架次。同时，上海浦东机场、上海虹桥机场、广州白云机场、深圳宝安机场、成都双流机场等资源紧张机场的航班高峰小时架次也受到了严格控制。

　　控制航班总量会不会影响到旅客出行？会不会抑制旅客、公众对航空消费的正常需求？对此，民航总局规划司副司长沙洪江介绍说，由于此次宏观调控只是局部、阶段性的，因而对旅客出行和公众对航空市场的需求影响不大。随着民航一些重大基础设施的陆续竣工和启用以及行业专业人才紧张局面的逐步缓解，民航今后仍将保持较快的发展势头。

　　二问：为什么要提高市场准入门槛？

　　近年来，民航总局出台多项规定，降低航空市场准入门槛。特别是2002年8月实施了《外商投资民用航空业规定》及2004年出台政策鼓励非公经济进入民航后，一批合资、民营航空公司先后进入中国民航运输市场。据统计，自2005年6月至今，已经有6家民营和4家合资航空公司投入运营。目前，已提交申请设立航空公司的还有10多家。

　　新设立航空公司的陆续运营对促进中国民航发展总体是好的，但如果总量控制不好，也会带来负面影响。业内人士分析说，从目前的情况看，基础设施的容量和技术水平、空域资源的可使用状况、专业人员的数量和质量以及现阶段的综合管理水平，均不能很好地适应目前的增长速度。因此有必要从适当控制准入入手，主动遏制目前偏快的发展势头，为民航的健康发展营造一个和谐良好的环境。

　　中国民航大学校长吴桐水说，目前我国民航发展在总量快速增长的同时，结构性不平衡矛盾仍然存在，比如客货运发展的不平衡、东西部发展不平衡、干支线发展不平衡等。结构性矛盾的存在，严重影响了我国航空运输市场的协调和健康发展。因此，民航总局在控制资源紧张机场航班量、进行行业总量调控的同时，还要进行方向明确的对行业发展的引导，包括支持和鼓励开办货运航空公司，开办使用国产飞机的航空公司，以及在西部或东北部开办航空公司等。这些结构性调控和区域性调控的措施将对我国航空运输的健康、协调、可持续发展和促进区域经济发展发挥积极作用，也是行业主管部门引导行业安全、协调、可持续发展的关键步骤。

　　民航总局运输司有关负责人说，限制市场准入的主要目的是放缓目前市场准入速度，支持和鼓励中外航空公司进入中国民航运输市场的政策并没有改变，但市场准入门槛确实比以前提高了。

　　新办航空公司的过快增长势必带来运力投放的增多，这也就直接导致目前中国民航空域资源更加紧张。空管局空域处处长王伟向记者介绍说，在当前阶段，限制市场准入非常必要，否则空域资源将不堪重负。为缓解空域资源的紧张状况，中国民航正在着手进入第三次高度层改革，决定从11月22日凌晨起，内地8400米至12500米高度范围内的飞行垂直间隔层由7层增加到13层。届时，空域容量将得到较大增加，航班流量控制也将减少，航班正常率将相应得到提高。

　　宏观调控难免会使部分企业和航空公司的眼前利益受到一定损失，但从长远和发展的眼光来看，却可以换来中国民航安全可持续的健康发展。首都机场、国航等单位对总局宏观调控表示理解，他们说，尽管宏观调控措施的实施使企业发展速度受到了一些影响，但从中国民航发展的大局来看，局部利益必须服从整体利益，毕竟安全才是广大航空消费者的最大利益核心，没有安全就不可能有发展，没有安全，和谐民航就不可能得到顺利推进。

　　三问：为什么要控制运力增长？

　　伴随航空市场的快速发展，近年来，中国民航飞机引进速度明显加快。目前，民航共有在册运输飞机1054架，“九五”、“十五”期间，民航运输飞机分别净增111架和336架，年均增速分别为4.8%和4.4%。2007年上半年，民航净增飞机56架，预计全年将净增150架，增长15%。据民航总局预测，整个“十一五”期间，民航将净增飞机725架，年均增速为13%。

　　运力的持续增长给民航可持续发展带来了一系列问题，其中飞行、机务、签派等专业人才紧缺的矛盾日益突出。民航总局飞标司通用飞行处处长杨虎介绍说，目前我国培养飞行员仍主要依靠中国民航飞行学院等飞行院校，而且从飞行员的培养机制看，培养一名合格的副驾驶一般需要3—4年，而副驾驶要经过5—6年的飞行才能成为正机长。飞行员短缺一直是航空公司面临的主要困扰之一。

　　为缓解专业人才的短缺状况，近年来，民航院校充分发挥民航专业人才培养的主渠道作用，调整专业结构布局，适度扩大培养规模，创新培养机制，缩短培养周期，并同时积极探索和采用从大学生中选拔优秀学生进行民航机务专业知识教学的阶段式培养模式。此外，针对空管人员地域分布不均衡的特点，采用定向培养、非学历执照培养等模式加快人才培养步伐。

　　据了解，控制运力增长举措主要包括严格限制新成立航空公司运力增长和人机比，限制飞行员超时和借人飞行的情况，加强对老龄航空器的安全监管，严格对机务维修人员的工时管理和对飞机置换的监管等。

　　对于航空公司普遍关注的“宽体机、窄体机人机比确定为81和51”的问题，杨虎解释说，这个人机比并不是此次控制运力增长时才确定的，而是10多年来民航总局一直确定的人机比标准，其主要目的是使机组与飞机达到科学匹配，确保飞行安全。而之所以要严格加强对老龄航空器的监管，也主要是从行业安全大局考虑，杜绝超龄航空器飞行并逐步使老旧飞机退出机队。据了解，国航计划到2008年底将所有20年以上的飞机退出机队，规定机龄15年以上的窄体机年均日利用率不超过8.5小时；东航、山航也准备在近期退出BAe146、新舟、B737-200等飞机。飞标司持续适航维修处陈楠解释说，严格对机务维修人员工时的管理，主要是为了减少维修人员的差错率，提高维修质量。长期以来，民航总局一直在加强机务维修人员的工时管理，规定其每天工作8小时，确需加班的每月最多不超过36小时。一旦发现机务维修人员超时工作，局方将严格查处。

　　民航总局航空安全技术中心总工程师栗牧怀向记者坦言，从2004年“11·21”事故至今，中国民航已连续累计安全飞行了840多万小时，无论从运行天数，还是从飞行小时计算，都已创造了中国民航历史上最长的安全周期，这说明了中国民航安全综合管理水平提高了。但是另一方面我们也应当认识到，由于民航安全靠一个健全完善的系统来维护和保障，一旦某个环节出现问题，就将破坏整个系统的安全，进而使

　　中国民航大学校长吴桐水认为，民航总局宏观调控事实上是对我国目前航空运输市场实行的一种综合性、系统性的调整，是民航总局行使自身职能的行为，体现了民航总局对国家经济、对公众安全高度负责的态度。这些结构性调控和区域性调控的措施将在我国航空运输健康、协调、可持续发展和促进区域经济发展方面发挥积极作用，也是民航总局引导行业安全、协调、可持续发展的关键步骤。

　　民航总局局长杨元元指出，宏观调控是总局审时度势，在充分调研论证的基础上，作出的一个重大决定，主要目的就是力保中国民航安全正常，促进全行业安全、规范、健康发展。在当前民航总体形势发展良好的情况下，更要看到发展和运行中的风险，始终保持清醒头脑，一定要防止片面性、盲目性，增强预见性、科学性，把来之不易的好形势巩固发展下去。