专家分析重庆农地流转新制度

　　农地流转的高度敏感性，使对政策的讨论，进入更为基本、深入的层面

　　受访专家（排名不分先后）

　　江平 中国政法大学终身教授（民商法专家）

　　姚辉 中国人民大学民商事法律科学研究中心副主任、教授（民商法专家）

　　严金明 中国人民大学公共管理学院副院长、教授（土地问题专家）

　　毕宝德中国人民大学农业与农村发展学院教授（土地问题专家）

　　薛刚凌 中国政法大学法学院院长、教授（行政法专家）

　　莫于川 中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任、教授（行政法专家）

　　重庆为探索城乡统筹发展，由市工商局出台一系列政策，其中允许农地有条件流转，引起媒体热议。随后，重庆市工商局在此前基础上就农地入股设立公司作出细化规定。而号称农地入股代表的长寿区石堰镇，将以全镇农地与一果业公司合作，打造农民公司“航母”。

　　再加上此前北京的“小产权房”争议、广东的宅基地流转设想，围绕农地流转这一困扰国人多年的大难题，诸多疑问再度升起：农地流转闸门会否松动？地方与全国大局如何统筹？耕地红线、农民利益如何维护？

　　《瞭望》新闻周刊日前综合采访不同领域的多位专家，对这一现象与问题进行深入剖析，其中观点不乏热烈交锋，但更重要的是，在分歧中凝聚的共识，与条件成熟处的试点一样，都往往是进一步改革的先导。

　　重庆探索留有伏笔

　　人多地少，所有权和使用权分离，城市化发展和耕地保护????，多种矛盾交织，使农地改革利害选择极难平衡。但专家分析，从总体上看，从小岗村的大包干到重庆的农地入股，20多年的整体脉络仍呈逐渐放松与多元化运行的态势，在实践中更是多有先行者，重庆是这个探索的最新实践者。

　　江平教授认为，可以加快农地流转的市场化取向改革。他分析，在将于今年10月起施行的物权法中，对农村承包经营地、集体建设用地和宅基地的流转基本上以概括性条款予以暂时回避，立法原则为以维护农地现状、保持稳定为主。

　　但物权法也为农地流转留下一定的探索空间。因此，他认为重庆作为统筹城乡综合配套改革试验区，在三种农村土地流转方面都可做一些试点的工作。

　　这种探索在实际生活中已经长期存在。毕宝德教授称，农村集体建设用地流转早在二十多年前就开始引起讨论，有些村办企业垮掉后，被占土地不允许流转，“到现在这个问题也没有解决，多数还在实验。”

　　学者们也注意到重庆的探索留有一些“余地”。比如在涉及农地流转的条款中用了一个“分号”，莫于川说，一般法律文件很少用分号。对此，薛刚凌教授分析，分号前后讲的是两种情况，可以作两种不同的解释，一种是不改变土地用途，设立农民专业合作社，第二种土地用途可能改变了，但经区县批准可以入股成立有限责任公司等等。如果这意味着土地用途可以改变，显然是违反现行法律的。

　　毕宝德教授分析，重庆的文件中留有伏笔，比如讲在承包期内，承包地只能用于农业，而对农业的理解，国家法律是有严格规定的，不能突破。

　　重庆工商局在后来的细化规定中，对承包经营权入股设立公司划定了比较宽泛的经营范围，“应当是与农业生产经营相关的项目，包括农、林、牧、渔业和农、林、牧、渔服务业，可以兼营与农业产业化相关的农产品加工、销售，农机具销售和维修，农业技术开发和技术转让，广告经营等业务，也可以因地制宜地从事农业观光旅游、果蔬采摘等适宜发展当地农村经济的其他经营活动。”

　　这里的“经营范围”是很广的。

　　毕宝德认为，对待农地流转应该特别慎重，因为农村问题特别敏感，农民太分散，同样一个政策有不同的理解，说的是一，最后做出来可能就是十，带来的后果非常严重，到时候有可能失控，所以只应在小范围做些试验。

　　而姚辉教授则认为，对一些特殊问题，在法律规范设计上完全可以做到，“无非就是考虑得细一些，技术上更考究一些”，比如根据广东省拟用待批的办法，宅基地可以随房屋一起转让，但转让后不能再申请任何宅基地。他认为设计出这样的规则理应很容易设计。

　　但这并不能解决社会问题，薛刚凌教授反问：如果是因家人生病急需用钱，为顾眼前把房子卖了，不允许再申请的话，今后的生活怎么办？形成一个群体后又怎么办？

　　这并非杞人忧天。今年7月，全国政协委员陆仁达曾指出，估计到2030年中国失地农民将达1.1亿人，其中五千万人以上处于失地又失业的状态，陷入种田无地、就业无岗、低保无份的困境，这将是中国社会稳定的巨大隐患和经济发展的重大难题。

　　耕地保护应作为前提

　　土地管理法明确规定了“国家实行土地用途管制制度”，对耕地、基本农田保护尤其严格。国务院规定18亿亩耕地红线要保到2020年。

　　在毕宝德看来，这个任务堪称艰巨。2005年国土资源部所报全国耕地不过18.35亿，“而且这个数字在一定意义上还是推论出来的。”

　　曾参与全国土地利用整体规划修编的严金明教授称，修编土地规划时，国家是把耕地保护上升到国家粮食安全角度进行考虑的。他不无忧虑地表示，我国人口可能不到15年就能达到15亿，人均用粮大概400公斤，这样要有6亿吨粮食，而目前只有4亿多吨产量。想通过世界贸易补缺也远远不够。

　　因此，严金明教授希望，试验区在农地改革中把耕地保护作为前提。

　　毕宝德称，正是在这个背景下，我国才实行最严格的土地管理制度：开放的只是城市的国有土地，农村集体土地不能进入市场。承包地、宅基地按人口分配，建设用地不能流转。“这和地方经济发展的矛盾十分尖锐。”

　　薛刚凌认为，解决的办法还是要统筹：城市化进程用地和农村的地应该作一个整合，比如说把某个地方的耕地置换到别的地方而此地专门搞开发。而且必须在国家或省级层面进行统筹，不能各自为政，因为哪个地方都不愿搞周期长、风险大、效益低的农业。

　　充分考虑经济以外的意义

　　薛刚凌教授对农地流转采取比较谨慎看法。他认为“我们的土地制度不纯粹是经济意义上的，还有政治上的功能，社会安定的功能。”

　　姚辉同样认为，依附在土地上的农民社会保障，是思考土地流转时所不能忽略的大前提。当前新农村建设面临的一大难题，即在于此。

　　有专家建议，让农民享有“非农用地开发权”，从而可以参与土地因用途发迹而带来的增值分配；建立失地农民就业专项资金，制定失地农民就业优惠政策；推行“以土地换保障”政策，用政府公开拍卖土地所得扣除农村集体和失地农民的补偿金及其他费用后的余额，设立失地农民社会保障基金，逐步建立起失地农民社会保障体系；等等。

　　江平称，在物权法立法讨论过程中，对农地增值利益分配即有两种意见，一方认为土地升值是因城市建设和国家经济发展，而非土地本身好坏引起，增值应归于投资者，另一方则与此相反，强调农民的利益。

　　严金明近年对农地非农化过程中土地增值收益的分配机制进行了专门研究，这一国家自然科学基金课题已快结题。他指出，如果土地使用者自己经营所带来的或土地本身开发所带来的收益会归使用者自己，但外部增值也要注意，如开发地铁带来的周边地价上涨。在农地增值收益方面，国家、集体和农民个人，包括开发商之间要进行合理分配。

　　实践中，相较征地，入股等新做法带来的矛盾要缓和得多。莫于川认为，在不改变土地所有权前提下，使用权、收益权方面也有一些文章可做，如在条件成熟的地方，使用权和收益权由农民自己作主自愿入股，满足第二、三产业发展对土地的需求，退居幕后的政府则可通过土地增值税来获得应有收益，这样的做法更加民主，农民有更多的选择余地，可减少征地冲突和土地流转中的矛盾。

　　 进入“规范化改革”阶段

　　重庆的“农地新政”，有着明显的“探索”含义，由于农地流转的高度敏感性，专家们将意见深入到在改革中以怎样的规范进行创新。

　　严金明教授特别提出，农地流转要注重前提，前提之一是要注意农民自愿，不能一股风；第二是家庭联产承包责任制需要稳定；第三是这个地方要社会经济发展到一定程度，社会生产力的水平发展到一定程度。

　　薛刚凌教授则从改革的规范性来研究重庆的政策。他指出，地方在创新探索中，首先要注意到国家法制的统一性。现在一些地方对热点问题很重视，实际上是在争利益。一些地方把国家很多法律作了浓缩或者是裁决，比如很多投资项目把条件放宽，以获得更大的利益，其实都是无序竞争。

　　其次是改革应该限定范围，而不是所有的内容都可以改。比如在城乡统筹方面的改革，中央应该有较为明确的范围限制，这样地方也好操作，也不会出问题。

　　三是应注意到政策和上位法的冲突。如果一些地方在实验中对现行法律有所突破，应该给社会、给中央讲清楚，有一个交代。

　　四是这样重大的改革应该拿出来讨论，无论是对上也好，对老百姓也好，都要充分讨论，讲清来龙去脉、政策依据、政策目的等。

　　莫于川指出，重庆的文件表明了地方的探索创新精神。他认为，盘活土地资源需要新的智慧，“智慧往往主要出自地方。要解决此类难题，非常需要来自于地方、基层、民众的政治智慧和创新源泉。”

　　“法制相对稳定，而生活之树常青。”鉴于既往的地方改革往往有突破法律之举，江平和莫于川都认为，国家应给试验区、试点地一个权限框架，例如由国务院批准设立的重庆、成都两个统筹城乡综合配套改革试验区，最好由全国人大常委会予以授权，使其在不违反宪法和法律基本精神的范围内进行改革创新。（文/《瞭望》新闻周刊记者汤耀国）

　　来源：《瞭望》新闻周刊