增值利益应公平分配

　　增值利益应公平分配

　　在农地征用的最低标准之外，还应探索增值利益公平分配问题。

　　严金明这三年来负责主持一个国家自然科学基金课题，专门研究农地非农化过程当中土地增值收益的分配机制和增值的机理，目前已近结题。其核心观点之一是：土地转用增值部分应由国家、地方政府、农民集体、农民个人来分享。

　　在过去的研究中，也有学者认为增值收益应主要甚至所有都归于农民或集体。严金明称，如果土地使用者自己经营、开发所带来的增值理应归自己，但如果是外部投资辐射性增值，比如政府在这儿开发地铁投资所带来的上涨等等，则应有外部分享。此外，还有“土地发展权”收益也应四方共享。

　　所谓土地发展权，即指改变土地现状用途和强度等带来的权利归属与利益分配。现行农地转用统征制度的初衷正是有计划地控制农地转用，保护农用地，并将农地转用过程中的土地增值归由公共享有，实现土地发展权归公。

　　王小映告诉《瞭望》新闻周刊，从理论上讲，土地发展权带来的收益并非业主自己投资和劳动形成，而是与政府的管制相联系，确应由社会共享，而不能由规划待转用农地的使用者独得。土地发展权归公，由政府统一行使和处置土地发展权从而取得与土地发展权相对应的土地增值收益，再将这种收益用于适当的分享人群，但这种做法要求农地转用市场在一定程度上是开放的，并且政府能够公平分配归公的收益。

　　事实上，现行土地发展权归公的“公”大都指向市县地方政府，所获得的土地收益，大部分投向了城市建设，而非农村。

　　王小映将农地转用利益分配现实症结总结为：“不该归公的也归公了，归公的又没有公平分享。”

　　王小映认为，在市场经济条件下，农户是自主经营、自主就业的独立的经济利益体，特别是在农村土地承包法颁布实施后，土地承包经营权已经成为农户法定的财产权利，征地补偿项目的设置必须与此相适应。因此，在征地补偿标准上，就有进一步完善的余地。

　　首先是明确土地补偿费是对集体农地的财产补偿，而在规划许可的土地发展权归公(即归于政府)的情况下，它也就是对农户土地承包经营权的财产补偿。

　　其次是对征地引起的农民失业期间的损失进行失业补偿或就业安置补偿。其目的是补偿农业从业人员因征地而就业不充分或一时不能就业所承受的损失。

　　第三是对地上建筑物、构筑物、青苗等财产进行相当于市场价格的补偿。对于需要迁移地上物的，要给予迁移费补偿。最后，对土地征收造成剩余土地地块形状变化、耕作受到影响的，也要进行必要的补偿。

　　而提高征地补偿标准，特别是要以流转的方式实现经营性目的的农地转用，就需要政府让出一部分土地增值收益；而在有关税费标准既定不变的情况下，政府让利就只能由县、市政府从土地出让收益中让利。

　　进而言之，在农村集体内部，也有被转用和未被转用的土地之分，不同的原使用者所得也应有所平衡。如“守卫”基本农田、未参与农地转用的农民，能否获得一份补贴呢？集体得到部分收益，用之于全集体，便含此义在内。

　　以高门槛直接流转入市

　　弱化地方政府的卖地冲动，就要提高农民应得利益。专家认为，这有两个办法，一是提高征地补偿，二是让农民直接参与市场定价与收益分配。

　　这两者又是相互关联的。王小映解释称：农民要参与市场定价，须让集体建设用地流转入市；集体建设用地流转入市，又须改革征地制度；改革征地制度，核心是缩小征地范围和提高征地补偿，缩小的正是直接流转入市的那部分，提高征地补偿也又需参照直接流转入市产生的市场价。

　　一些专家建议从明确“公共利益”定义入手，缩小征地范围。而另一个办法，则是在较高的制度门槛下，允许集体建设用地直接流转入市，也会起到逐步缩小征地范围的效果。

　　现行土地管理法对集体建设用地流转尽管以“禁”为主，但并非完全堵住口子，据该法第六十条规定，农村集体经济组织可使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业。以入股、联营的许可是出自对乡镇企业的扶持，但入股需要共担经营风险。

　　除入股、联营外，现实中转让、出租、抵押也并不鲜见，尽管它们严格来说属“违法”之举。此前，一些政策性文件在法律之前已先行一步，如国务院2004年28号文强调：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。国土资源部2006年29号文也提出，“稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点”。

　　在符合土地规划的前提下，集体建设用地流转起来，与国有土地享有平等市场地位，农民获得“非农用地开发权”，组织起来与用地一方直接谈判，从而可拥有土地转用带来的增值分配主动权。

　　王小映认为，集体建设用地流转入市可有多种方式，一部分可以直接实行招拍挂方式流转，一部分可以实行交易许可方式流转，一部分也可由政府优先收购为储备土地再招拍挂。

　　按不同专家看法，集体建设用地使用权流转入市时，可用土地增值税或补缴土地出让金的方式，体现政府所代表的发展权。对目前征地中政府所获纯收益，无论是交纳土地增值税还是土地出让金，都将是较高的标准，该归公的还是应当归公。

　　王小映称，须改革完善相关税费金体系，与集体建设用地流转配套，运用经济手段调节土地增值收益分配，促进土地政策目标的实现，如约束耕地占用、促进耕地占补平衡、激励存量建设用地集约利用、增进社会公平等。

　　具体到集体内部，为做到公平分配，湖北社科院社会学所所长徐楚桥建议，推行非农用地和集体资产的股份制经营，将包括土地使用权在内的集体资产量化到农民个人，让每一个村民拥有一份相应的股权，按股向农民分红利。

　　征地补偿以市价为据

　　对于征地改革，国土资源部2006年29号文曾提出一个原则性思路，“按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，稳步推进征地制度改革。”

　　有关征地补偿的批评与建议，主要有三点，一是以原用途而非市价为标准，二是设定上限而非下限，三是未考虑到区位因素。

　　集体建设用地若能入市流转，对于征地改革可谓一石二鸟，一是征地范围随之缩小，二是征地补偿的提高也将有市价可依。

　　如果能据市价补偿农民土地，农民所得增加，同时又可提高拿地成本，减少土地浪费，弱化政府卖地冲动。

　　而对工业用地和公益性用地的土地供应价格产生的影响，王小映认为，政府可通过相关税、费、金的调整来予以平衡。

　　市价补偿不因用途而变，但需随区位而变。据悉，国土资源部正在制定综合区片地价，此举也将矫正现行补偿机制之失。

　　政府退出经营性用地交易环节，专司公益用地，同时还担负对前者的监管责任，以及失地农民安置问题，如此一来，则可避免与民争利的嫌疑，回归市场监管、公共管理、社会服务等政府本职。

　　 以权利保障利益

　　旨在保障农民利益的一切善意，包括既有的、预期中的、专家建议的，都离不开权利保障。揆诸过去，农民土地财产权益在土地调整、土地流转中受村社集体侵害，在农业企业化经营中受公司侵害，在政府征地中受侵害等现象，都屡屡发生。中央多次通过政策性文件进行强调，有关部门通过联合整治进行纠正，但仍未根绝，可见行政手段尽管重要，但尚难治本。

　　可以预见，现行的一些试点、创新，以及前述多项建议，因涉利益调整，仍有可能面临复杂的侵权挑战。

　　中国社科院农村所所长张晓山指出，农民对土地财产权的实现，必须和农民民主权利的实现相结合，落实农民的选举权、知情权、参与权和监督权。在现行集体土地产权体制中，因所有权“虚化”，上述四权可防“代理者越位”和“内部人控制”。

　　农民民主权利主要因应的还只是集体组织。为保护农民及其集体的利益免受不合理的外部强制侵害，还需要立法上的及时调整、赋权，以及最终的司法救济。如征地改革的内容无疑涉及到土地管理法的修改。集体建设用地流转若要付诸实践，自然也需对此进行专门的规定。（文/《瞭望》新闻周刊记者汤耀国）

　　来源：《瞭望》新闻周刊