确立公益诉讼深化公众参与

　　于文轩

　　所谓公益诉讼，是指为了维护社会公共利益而提起的诉讼。与传统的诉讼制度不同，公益诉讼制度不要求起诉主体与案件有直接利害关系，也不要求起诉以维护自身利益为目的。如今，大多数发达国家的诉讼法都建立了较为完备的公益诉讼制度，而环境公益诉讼又是其中的重要内容。我国《民事诉讼法》第一百零八条规定，原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，由此排除了公益诉讼制度。多年来，我国环境法学界一直呼吁通过相应的立法改变这一现状，在《水污染防治法》修订过程中，也有学者提出对公益诉讼制度做出相应的规定。但在最新公布的《中华人民共和国水污染防治法(修订草案)》(以下简称修订草案)中这一建议未被采纳，这不能不说是一大遗憾。公益诉讼可以弥补现有水污染法律救济机制的缺陷在水污染防治领域确立公益诉讼制度，首先是保护社会利益的需要。水体一旦受到污染，人体健康、生态环境、正常的社会生活秩序甚至与相邻国家的关系，均会受到极大的影响。水污染所侵害的是不特定多数人的利益，亦即社会公共利益。如果将起诉主体仅仅限定于直接受到损害的法律主体，在很多情况下就会造成很少的人享有起诉权，甚至任何组织或者个人均不享有起诉权。如此一来，难以很好地维护社会公共利益。在水污染防治领域确立公益诉讼制度，也是公众参与环境保护的需要。环境保护是一项需要全民参与的事业，公益诉讼制度不仅可以使更多的法律主体参与到环境保护事业中来，而且有利于提高公众的环境法律意识，有利于避免公众因缺乏适当的途径行使参与环境保护的权利而做出的极端行为。在水污染防治领域确立公益诉讼制度，更是弥补现有水污染法律救济机制缺陷的需要。与环境保护的其他领域一样，我国目前对水污染的法律以行政手段为主。尽管依据现有的法律规定，直接受到水污染损害的法律主体可以向人民法院提起诉讼，但在实践中，由于水污染的后果严重、损失巨大、人数众多，享有起诉权的人提起诉讼往往很不经济，或者由于受到“搭便车”效应的影响而不愿起诉，由此放任了水污染行为。为此，就有必要赋予有关行政机关、社会团体和个人以起诉资格，使其能够以较低的成本行使起诉权，从而对潜在的违法者形成压力。应免除起诉人的诉讼费用，损害赔偿金应上缴国库或分发给受害人在水污染防治领域确立公益诉讼制度，首先应明确起诉主体资格。尽管目前有观点认为，应将起诉主体限定为检察机关，但为了更好地发挥公益诉讼制度的作用，笔者认为，应将起诉权赋予任何公民、社会团体或者检察机关。其次是明确举证责任。鉴于举证能力的不同，对于由环境保护行政机关或者检察机关等公权力机关提起的公益诉讼，应适用主张者举证的一般诉讼规则；而对于公众、环保组织等私法主体提起的公益诉讼，则实行举证责任倒置。再次是诉讼费用的负担问题。提起公益诉讼并非旨在维护个人利益，因而应当免除起诉人的诉讼费用，以使任何合格的法律主体均可行使起诉权，从而最大限度地发挥公益诉讼保护社会公共利益的制度功能。第四是损害赔偿金的归属。因公益诉讼胜诉获得的损害赔偿金应上缴国库，或者通过人民法院分发给经过登记的受害人，而不应归起诉人所有，否则违反了环境公益诉讼的宗旨。当然，前述问题并不能完全概括水污染防治领域公益诉讼制度的所有内容，而且其中的一些方面还需要相应的制度支撑。例如，诉讼费用的免除可能引起“滥诉”现象，从而可能使行政机关忙于应对、人民法院案件受理数量猛增，均应通过相应的机制予以解决。尽管我们不能期望《水污染防治法》一次性地解决环境保护公益诉讼的所有问题，但是，此次公布的修订草案忽视了公益诉讼制度的必要性，这无疑不利于环境保护的公众参与，也不利于水污染防治，更不利于我国环境法律制度的完善。我们期待最终通过的法律文本中能够对此做出应有的规定。为此，建议将修订草案第七条第一款修改为:“一切单位和个人都有责任保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为向行政主管部门检举和向司法机关控告。”(作者单位:清华大学法学院)