“专项整治”常规化反思

　　王大鹏

　　“专项整治”对于今天的中国来说，是一个人们再熟悉不过的词语了，大到国务院，小到一个单位，无论是涉及国计民生的食品安全，还是网络游戏中的外挂私服，我们都能够看到“专项整治”的身影。

　　所谓专项整治，是政府出于整治某种市场行为、某个行业或者突出的社会问题的需要，由一个主管部门，更多的是联合多个部门，集中执法人力、设备、资源，在较短时间内从重、从快地进行声势浩大的行政检查、执法处罚行动。

　　过去几年，全国性的专项整治已经出现相对密集的特点，近期开始的

房地产交易秩序专项整治、交通部“两防”专项整治、信息产业部的电信收费专项整治、环保总局的造纸行业排污专项整治、民航总局的安全专项整治外，产品质量和

食品安全专项整治、安全生产专项整治，过去几年每年都开展过。其中，食品安全专项整治虽然进行过几次，但今年形势格外严峻，国务院专门成立食品质量和食品安全领导小组，进行为期4个月的专项整治。像教育乱收费、涉农收费几乎是年年进行专项整治。又比如公安部，在一段时期酒后驾车现象十分突出的时候，也进行过酒后驾车专项整治。

　　除了全国性的专项整治项目，以及地方政府配合中央政府专项整治的行动以外，各级各地区政府都开展了名目繁多、涉及各领域的专项整治，从最直接的衣食住行到虚拟世界，几乎没有一个领域不能够被纳入专项整治的范围中去。冬季来临，可能就来一次冬季供热专项整治；某个幼儿园发生治安事件，可能就来一次幼儿园周边安全秩序专项整治；某个行业税收征收工作困难，可能就来一次税收专项整治；旅游旺季到了，可能就来一次市场秩序专项整治，如此等等。如果简单搜索，专项整治名目就可以罗列上百种。

　　频频出现于各大媒体并与“专项治理”具有家族类似的词，还有“严打”、“突击整治”、“集中整顿”、“拉网式排查”等。通过这些词汇，不难看出，专项治理的产生都源于突出的社会经济问题，问题导向是所有专项治理的本质属性。在专项整治活动中，政府在短期内最大限度地动用行政管理资源，采取疾风骤雨般的执法方式，雷声大，雨点也大，相关的宣传铺天盖地，相关的行动轰轰烈烈，其运动性特征显而易见，具有“运动式”治理的性质。这样一种本来是作为应急手段的治理方式，缘何成为一种近乎常态的治理行为？

　　效力的边界

　　从专项整治的实际工作看，其内容绝非是日常工作的扩大化，使用的手段又都是常规的行政手段，并没有使用非常规的强制措施。

　　但专项整治能够获得短期内的明显效果，是因为对行政资源集中使用，施政目标具有明确的时间限制，责任追究也相对严厉。其效力也正是来自于非常规性。

　　在专项整治过程中，治理主体为了尽可能地达到治理目标，会调用社会上一切具有执法职能的政治权力资源对治理客体进行强力治理。专项整治具有打击力度大、成果显效快的优势，可以在维护社会经济秩序、打击违法行为方面获取短期的收益，并内在包含行政处罚的规模效应，迎合了公共治理的现实需求。毫无疑问，在这种情况下，专项整治的进度大大快于别的治理方式，治理的效果是显而易见的。

　　因为专项整治是为了达到某种特定的目标而发动的，因此，主管部门一般希望在尽可能短的时间里快速地解决存在的疑难问题或突发性事件。专项整治在经济学上被称之为矩阵式社会管理方式，这样的管理方式成本是非常高的。专项整治的时间越长，成本就会越高。甚至会有这样的情况发生：在专项整治过程中，由于时间短、任务重、人员多、细节密等因素的存在，导致开支的核算和运用监管有相当大的难处。特别是在一刀切的治理过程中，资金的调拨主要是运用行政调拨的方式，这就更加导致资金监管的难度加大。在实施治理的过程当中，不可避免地会发生借鸡生蛋、虚报瞒报的各种捞取国家资财的行为，导致治理成本的虚高。

　　基于投入产出的经济因素的考虑，主管部门就会在尽可能短的时间内结束专项整治过程。一旦专项整治行动达到预期的目的， 主管部门就会立即退出专项整治过程。但专项整治短期内的有效性，可能会促使官员反复使用这种治理手段。在有些地方，进行过多少次专项整治，已经是表达工作成绩的重要内容。对治理对象而言，一次专项整治之后，也可能会反弹。

　　专项整治结果的反弹指在治理结束后，专项整治的客体又重复出现甚至出现程度更加剧烈或严重的症状的一种现象，从而形成一种恶性循环。因此，时间的短期性决定了专项整治是一种治标不治本的治理方式，没有从源头上杜绝治理客体再生的根源，治理客体一有机会就会再生，导致治理客体的反复出现。也这是一般的专项整治的工作部署中，都会强调与建立长效机制结合起来的原因。

　　专项整治与运动式治理

　　那么，在当下的中国，为什么作为一种非常规手段的专项整治会有常规化的趋势呢？

　　美国学者詹姆斯·汤森等人认为，自从毛泽东逝世后，中国面临着一种制度化运动的悖论，即改革意味着中国生活的常规化，但它却是以动员的方式进行的。这种“制度化运动的悖论”，集中体现了中国政治发展与国家治理过程中管理常规化与制度理性化的困境。“专项整治”就是转型中国在面对特殊的社会形势，通过对行政资源的再调配，集中力量解决中国社会转型过程中突出的社会经济问题的一种运动式治理活动。

　　“运动式治理”是传统社会主义时代中国最常见的一种国家治理方式，这种国家治理方式以执政党在革命战争年代获取的强大政治合法性为基础和依托，通过执政党和国家官僚组织有效的意识形态宣传和超强的组织网络渗透，以发动群众为主要手段，在政治动员中集中与组织社会资源以实现国家的各种治理目的，进而达成国家的各项治理任务。在转型中国，这种运动式治理中的核心要素——政治动员与意识形态宣传都是在国家治理能力欠发展的基本前提下，对国家治理能力的一些外部救济和边际改善措施。

　　在转型中国，原有的动员体系日益弱化，社会与单位调控体系日益出现裂缝，权威性资源的流失是一个较为明显的现象。虽然改革开放导致配置性资源大幅度增加，国家治理的技术性基础设施大大增强，但是就社会资源总量而言，国家治理资源的贫弱仍将是一个长期的历史事实。国家治理资源的匮缺导致常规化的治理体系经常运作失灵，直接损害了社会问题的治理绩效。国家必须间歇性地实施“专项整治”来弥补这种结构性缺陷。“间歇性社会控制”成为转型中国国家治理的基本特征。

　　另一方面，作为国家治理活动的“专项整治”是国家权力重要的再生产机制与再扩充机制，常态社会的“专项整治”蕴藏着中国社会政治秩序合法性的再生产机制。通过运动式治理实现国家权力的再生产与再扩充，确保政治秩序合法性的延续与维系是转型中国国家治理的内在逻辑。

　　只有在国家治理资源充裕、权力的市场网络与制度网络完善、国家权力的后勤基础设施发达的前提条件下，国家治理能力实现了质的飞跃后，常规化的治理才能彻底替代运动式治理，“专项整治”才可能真正退出历史舞台，我们才能够对“专项治理”来一次真正的专项治理。