瞭望：近看党的全国代表大会制度

　　《瞭望》文章：近看党的全国代表大会制度

　　建党86年来，中国共产党的全国代表大会制度与时俱进、日臻完善。在十七大的选举、组织和对外公布等方面，新气象异彩纷呈。

　　文/《瞭望》新闻周刊记者 杨琳 实习生 陈良锋

　　中秋佳节和国庆盛典双节同庆的吉祥氛围，给即将召开的党的十七大增添了洋溢的喜气。

　　今年10月9日，党的十六届七中全会将在北京举行，这将为十七大的召开作好最后准备。十六届七中全会闭幕后，接着是十七大的预备会议。在10月15日，十七大将正式揭幕，书写中国共产党和中国特色社会主义事业的新的一页。随后是十七大产生的新的一届中央委员会举行全会，称为十七届一中全会。

　　十七大的会前、会中及会后的事务运作，都将根据中国共产党的全国代表大会制度有条不紊地进行。因此，中共的党代会制度建设引人注目。《瞭望》新闻周刊记者日前专程拜访了中央党校党建研究专家叶笃初教授，他表示，作为党和国家政治生活的一件大事，历来看待党代会都存在着多种眼光。在高度注重大会的思想政治内容的同时，充分了解大会组织制度程序很有必要。换句话说，一是思想层面，二是制度层面，二者是主导和保障互为作用的关系。现在是需要从组织制度的长远眼光来看待党代会的时侯了。

　　叶笃初教授说，选举法规、组织法规和公报法规是中国共产党的党代会制度的三大支柱。经过86年的探索和建设，我们党的代表大会制度已经完全成熟，其进步性、合理性、优越性和有效性已经达到了相当的高度，在中国的现代政党政治发展中堪称先锋和典范。

　　选举法规范人事遴选

　　选举和被选举是党内民主的基础内容。党的全国代表大会制度中的选举法规(在广义上也含党代表的选举)，主要是对中央委员、中央领导机构和中央领导人，以及候补委员的选举办法作出了严格规定，以其原则性和程序性保证了党的领导集体和领导核心产生的民主性与科学性。事实上，十七大前夕的十六届七中全会，将会根据需要或以党章及相关法规为根据，解决需要解决的问题。

　　例如中央政治局的人事安排。2007年6月2日，中共中央政治局常委、国务院副总理黄菊同志因病逝世。7月26日，中共中央政治局会议审议了中纪委《关于陈良宇严重违纪问题的审查报告》，决定给予陈良宇开除党籍、开除公职处分，对其涉嫌犯罪问题移送司法机关依法处理。

　　由此，十六大选举产生的中央政治局委员出缺2人。按例需由候补委员进行递补。但是，目前中央政治局的候补委员却只有1人。叶笃初教授说，这种情况比较特殊。虽然政治局委员出缺后，其遗留的工作已经安排人员分担。但从履行程序手续上来说，十六届七中全会或十七大可能以通过“增补”、实行追认或其他方式对此作出必要安排。

　　回顾党的历史，通过增补和专门决议的方式解决类似问题，是有先例可循的。经历了“文革”十年动荡，党的十一大召开时，大批的冤假错案还没有平反，很多老干部无法出来担任领导工作。由于当时的工作需要和实际情况，党的十一届三中、四中全会增补了21名中央委员，甚至有的人还进入了政治局。

　　党的十二大预备会议讨论了这一问题，专门作出正式决议：“为了充分发挥一些久经考验的老同志在党和国家政治生活中的重要作用，充实党中央的领导力量，以适应新的形势和任务需要，决定增补21位同志为十一届中央委员会委员，并请求党的第十二次全国代表大会对这一决定予以确认。”通过这种方式对这些中央委员的增补作出了“追认”。叶笃初教授说，“这也可说是一个特例，现在已经写入了党章。”

　　另一个引人注目的问题，是关于中央委员、政治局委员和政治局常委的人数问题。叶笃初表示，十七大代表的名额是2200人，比十六大增加了100名。随着党代表人数的不断增加，中央委员、政治局委员的人数也会随之增加，这属正常。但更重要的是实际情况和工作需要。事实上过去中央政治局委员和常委人数增减变动因素甚多，不一而足。有关档案文献记载，在需要时毛泽东、周恩来、邓小平等都曾以中央集体意见方式，出面加以说明。

　　党章并没有对每届中央领导层的具体人数作出硬性规定，这说明人数的多少可以根据工作需要和实际情况灵活确定。具体到政治局委员和政治局常委的人数，则是由本届政治局常委提出建议，政治局讨论通过，经七中全会讨论名单和选举办法，提交代表大会主席团，再由主席团向下征求意见按照规定程序决定。

　　此外，在党的十七大闭幕后，紧接着将召开十七届一中全会，正式选举产生中央领导机构(政治局和政治局常委)和中央领导人。至此，十七大会前、会中、会后的全部程序才圆满完成。

　　叶笃初教授说，党代会的选举法是根据不同时期、不同情况不断丰富和完善的。自新中国建国后党的八大开始，尤以党的八大和十三大为标志，我们党的选举法逐渐走向完全成熟。

　　党的八大以前，在当年战争年代的特殊情况下，党代会(包括代表及中央委员候选名单)都是由各地党委推选或是提名，包括中央政治局委员在内的党的领导班子，最后由当时领导层核心决定的。党的八大对党代会的选举制度进行了重大改革，在正式选举之前增加了预选程序。通过提名和预选进行正式选举前的酝酿，更加充分地了解候选人情况及党内普遍认同程度，然后进行等额选举。

　　党的十三大，在选举民主方面迈出了实质性一步。首先提出了“差额选举”的选举方式。党的十三大修改的党章写明“可以直接采取候选人数多于应选人数的差额选举办法进行正式选举”。叶笃初说，十三大之后又对差额选举的比例有过几次尝试，据知最多时中委和候补中委的差额比例超过10%。现在，按照党章规定，“可以先采用差额选举办法进行预选，产生候选人名单，然后进行正式选举”。预选分两次进行，首先是预选中央委员和中纪委委员，然后预选候补委员，在中央委员和中纪委委员预选中的落选者，还可以列于候补委员的候选名单参加候补委员预选。差额的比例统一为5%。

　　叶笃初教授介绍说，近年来举行的党的十五大、十六大都沿用了这一选举办法。预想即将召开的十七大仍将按照十五大以来的这一例规进行。

　　组织法确立“主席团”地位

　　党代会制度的组织法规，对于召开大会全体会议和团组会议的组织工作进行了周密的规定，保证了会议的成功顺利进行。人们在组织法规的各种细节之处，看到了中国共产党对会议民主的独特理解。

　　叶笃初教授说：我党党代会历来都实行主席团制。其实质是集体领导、集体工作、集体负责精神。比如革命胜利前夕，党的七大召开时的主席团，具体负责组织大会各项具体事务工作，当时的中央政治局、书记处和中央军委的日常领导工作照常进行。经历“文化大革命”后，主席团制正式确立始于党的十二大。

　　十二大党章第二十一条(现行十六大通过的党章为第二十二条)规定，“每届中央委员会产生的中央领导机构和中央领导人，在下届全国代表大会开会期间，继续主持党的经常工作，直到下届中央委员会产生新的中央领导机构和中央领导人为止。”而代表大会主席团则负责主持大会召开及大会各项事务。

　　也就是说，在党代会召开期间，上一届中央政治局、政治局常委和总书记继续行使党章赋予的权责，直到党代会后第一次中央全会产生新一届的领导集体，以保证权力的交接过程不出现任何空隙。

　　1982年讨论党章修改时，当年任中央政治局委员的胡乔木在回答新华社记者提问的时候说明：“这是为了从党的章程上保证党对经常工作的领导在任何时候都不致中断，这对于领导一个大国的政权的党是完全必要的。”

　　党代会主席团由党代会的预备会议产生。预备会通过主席团的名单，确定各代表团(通常以地区及大的界别、部门如军队、中央直属机关等划分)名单，团长、副团长、秘书长和副秘书长等。按照惯例，主席团成员包括政治局委员和各个代表团的团长等。因此，主席团人员范围比较大，甚至大大超出习惯上的领导层范围，包括党内杰出优秀人物。

　　主席团下设秘书处，设有秘书长和副秘书长。主要是在主席团的指导下，负责具体实施组织服务工作。秘书处下面还有联络处、服务处、交通处、保卫处等很多处组部门。

　　各代表团也有类似的秘书处进行会务、服务、联络、文件等工作。其中，每个代表团都还有一个相对独立的系统——专门的选举工作办公室，负责差额选举或酝酿预选名单中的具体选举事务。一般来说，各代表团的一位副团长会主管这个办公室的工作。

　　另外，党代会举行全体大会时(团组会也如此)召开时，设有若干执行主席，轮流主持大会，体现着会议组织上的民主性。作为长期观察党的代表大会制度、熟悉党的历史文献档案并亲身经历过党代会的老专家，叶笃初教授感慨地说，从这个细节可以看出，我们党的代表大会(不包括“文化大革命”期间)的集体主义和民主主义精神。团结紧张、严肃活泼贯穿在整个会议的过程中。有人把党的会议民主理解为全无章法，凌乱不堪，甚至推崇“吵闹不休”、“拳打脚踢”，这是不对的，也是可笑的。对于党代会中存在的认识差异，甚或提出不同意见， 都按照民主集中制的原则解决。我们党从来没有那种通过纷扰的方式来表达和解决的传统。即使在个别历史时段出现比较混乱的时候，允许以“投反对票”的方式来表达，而党的大会决不会乱作一团。可以说，中国共产党对于民主的把握有自己的“准星”和尺度。

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