陈宪：房改务必向民生倾斜

　　特约撰稿／陈 宪

　　对于目前部分大中城市房价“涨”声一片，尤其一些城市的涨幅还令人相当意外，人们有点没有方向了。究竟怎么回事？

　　今年8月，国务院刚刚下发了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》。文件强调：“住房问题是重要的民生问题。党中央、国务院高度重视解决城市居民住房问题，始终把改善群众居住条件作为城市住房制度改革和房地产业发展的根本目的。20多年来，我国住房制度改革不断深化，城市住宅建设持续快速发展，城市居民住房条件总体上有了较大改善。但也要看到，城市廉租住房制度建设相对滞后，经济适用住房制度不够完善，政策措施还不配套，部分城市低收入家庭住房还比较困难。”可是就在文件下发后的这段时期，房价又一次急剧上涨，老百姓买房梦更远了，这引发了我们对于城市住房改革的深思。

　　中国城市的全面住房改革始于上个世纪90年代。1998年，国务院在关于住房改革的文件中指出：“建立和完善以

经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系。”同时还规定，经济适用房能够覆盖的群体约占到城市人口的60%-70%。然而，据有关专业人士估计，10年过去了，大约只有5%的人享受到了经济适用房的政策。显然，这与房改的初衷——既建立商品性、市场化住房的供应体系，又形成保障性、政策性住房的供应体系——有很大差距。其间的原因是什么？

　　在回答这个问题前，我们应当反思1998年房改政策出现缺失的症结在哪里？分析表明，1998年房改政策的缺失，主要不是政策设计的缺失，而是政策执行的缺失。如上所述，国务院在1998年的文件中，曾经就多层次城镇住房供应体系做出了明确的规定。一般地说，政策执行的缺失，往往是政策细则与实施配套没有跟上，也可能是政策执行主体没有到位。尽管以上情况是存在的，但就我国城市房改而言，情况并非如此简单。除了上述原因外，其深层次的原因，是住房供应体系过度市场化。

　　在市场整体发育不足，即市场配置资源的能力和方式发育不足的情况下，出现过度市场化的问题，是指资源性质的错位：将本应配置于住房、教育和医疗等领域的公共资源，配置于经济建设，或过多地用于政府自身了，导致住房、教育和医疗等领域私人资源的比例过高，公共资源供给不足，进而产生过度市场化的问题。例如，在住房供应体系中，高达95%的住房是商品房，这就过度市场化了。即使在成熟市场经济国家，保障性、政策性住房的占比都不可能仅为5%。从这个意义上说，在公共政策缺失的背后，是公共资源的缺失。这里的过度市场化，不是机制的过度市场化，而是资源的过度市场化。

　　进一步地说，在推进市场化改革时，我们缺乏必要的分类设计和推进，哪些领域是从资源到机制都是市场化，哪些领域是机制市场化，而资源不市场化或不全部市场化，并没有得到比较清晰的界定和执行。市场经济的实践已经告诉我们，由于市场主体内生着趋利动机和行为，一旦选择了市场化，就将按照它的规律行事，如当下商品性住房的价格要由市场供求决定。而且，这些趋利动机和行为一旦失去了必要的规范，就将出现暴利、乱收费等种种乱象。在公共领域、民生领域存在的各种问题，大多和公共资源配置不足、不当有关。在本来应该有较高或一定比例公共资源的领域，私人资源的比重过高了，市场就将主导话语权、配置权。

　　舆论普遍认为，国务院8月下发的文件是第二次房改，是对1998年房改政策缺失的再一次房改。这次房改从政策内容，到政策执行，都要保证向民生倾斜，否则，难免仍然出现难以到位的问题。从政策内容看，要逐步扩大廉租住房制度的保障范围，在加快解决城镇低保家庭住房问题的同时，廉租住房制度的保障范围要扩大到低收入住房困难家庭。经济适用住房的供应对象为城市低收入住房困难家庭，并与廉租住房保障对象衔接。经济适用住房属于政策性住房，购房人拥有有限产权。从政策执行看，主要是加强相关制度建设，合理确定廉租住房的保障对象和保障标准，以及经济适用房的供应对象和交易管理。当前和今后一个时期，要加大保障性、政策性住房的供给，以满足城镇低保家庭和低收入者的住房需求；还要多渠道改善农民工居住条件，建设符合农民工特点的住房，以农民工可承受的合理租金向他们出租。

　　笔者认为，要进一步加强各项政策措施的调整力度。在目前房地产业和房地产市场发展的态势下，政府如果没有强势措施，保障性、政策性住房的供给是难以满足城镇低保家庭、低收入者和农民工需求的。这些政策措施要保证保障性、政策性住房的土地供应和房源，同时，其运作要尽可能以市场的方式，做得公开透明、公正有序。

　　最后，我们还要提出，在

房价高企的背景下，城镇中低收入者的住房问题也要进入政府的视线，否则，他们的生计和发展也会受到影响。政府要通过土地供给、房贷政策等有效措施，对上涨过快的房价进行调控，使房价与他们的收入保持在一个合理的水平。(作者系上海大学教授)-