应对气候变化：两种前途之争

　　冯青虎

　　归根到底是发展问题

　　在气候变化中，发展中国家的发展权问题早就得到国际社会的承认。作为“气候变化宪章”的1992年《联合国气 候变化框架公约》(简称气候变化公约)明确指出，历史上和目前全球温室气体排放的最大部分源自发达国家，发展中国家的 人均排放仍相对较低，发展中国家在全球排放中所占的份额将会增加，以满足其经济和社会发展需要。随着“后京都议定书谈 判”序幕的拉开，发展权问题受到发展中国家尤其是中国、印度等发展中大国的重视。2007年6月4日中国政府正式发布 《应对气候变化国家方案》，开宗明义地指出：“气候变化既是环境问题，也是发展问题，但归根到底是发展问题。”从本质 上来说，气候变化中的发展权问题有其必然性、迫切性和可行性。

　　首先，必须正视发展问题本身是人类历史过程中必然的、不可逆转的过程，气候变化过程本身一定程度上具有不可逆 转性。这就要求国际社会不能仅把应对气候变化的重心放在减排活动上，而必须更加积极地面对和适应这一趋势，将减排与发 展问题结合起来考虑。

　　受认识水平和分析工具的限制，世界各国对气候变化影响的评价一直存在较大的不确定性和争议。正如“沧海桑田” 是自然界自身固有的规律一样，全球气候变暖一定程度上有其必然性，至今的各类科研结果也难以肯定气温升高完全是人为因 素造成的。相反，导致全球暖化的人为因素往往容易被夸大。

　　气候变化的最新研究结果表明，全球暖化其实早在500年前已经开始。在这种情况下，片面强调减排问题而忽视发 展权，显然有失偏颇。

　　发展中国家的特殊脆弱性凸显了应对气候变化、实现发展权的迫切性。

　　发展中国家的脆弱性研究是近年涉及气候变化众多研究领域中的热门课题之一。一般来讲，发展中国家经济比较落后 ，更容易受到气候变化的影响和伤害。仅就中国而言，气候变化对农牧业、森林、水资源和海岸带等均已产生明显影响。

　　脆弱性最突出的国家当属最不发达国家和小岛屿国家。据IPCC(政府间气候变化专门委员会)估计，最不发达的 非洲地区受全球暖化的影响将会最深，其粮食产量会大大下降，到2020年将有多达2.5亿人面临饮用水短缺问题，小岛 屿国家更面临直接被海水淹没的可能性。极度的脆弱性直接促生了小岛屿国家联盟，并使它成为气候变化谈判中一支利益独特 的活跃力量。

　　发展中国家与西方发达国家在发展进度和层次上的客观差异和互补性，为实现发展中国家在气候变化领域的发展权提 供了可行性和广阔的合作空间。

　　囿于时空条件和科技发展水平的限制，可减排温室气体的幅度和空间并不是没有限制的，甚至要以牺牲经济发展为代 价。例如，为了切实履行《京都议定书》设定的2012年温室气体排放量比1990年减少6％的目标，同时又达到既定的 经济发展目标，日本政府今年初只好决定购买其中1.6％相当于1亿吨二氧化碳的排放权。因此，发达国家与发展中国家的 合作，可通过帮助发展中国家减排，并就此获得相应的排放权。这样发达国家既可以不以过度牺牲经济发展为代价，又帮助发 展中国家实现了减排，发展中国家还因此获得减排所需的资金与技术，有利于解决发达国家与发展中国家在减排与经济发展上 的矛盾。《京都议定书》中所倡导的清洁发展机制(CDM)就为发达国家与发展中国家进行合作提供了范式。

　　发展权中的几个问题

　　由于自身的特殊脆弱性，发展中国家在气候变化中面临的最大发展问题首先是对气候变化，尤其是对已经发生的气候 变化现象的适应问题。

　　适应性问题近年来受到各国和有关国际组织的日益重视，它主要指在无法完全扭转或改变气候变化的情况下，转而采 取措施去主动适应这一趋势，例如改变农耕和畜牧生产方式，或者预测海水水位将上升而兴建防波堤等。为了进一步增强发展 中国家对气候变化的适应能力，在以中国为首的广大发展中国家的强烈呼吁和要求下，国际社会在“气候变化公约”的框架下 分别设立了“特别气候变化基金”、“最不发达国家基金”和《京都议定书》的“适应基金”。这些基金均属自愿性质，由欧 盟、加拿大等西方国家自愿出资设立。近年来，专责全球环境事务的联合国环境规划署(UNEP)也开始越来越多地关注气 候变化中的适应性问题。目前，UNEP正与联合国人居署合作发起一项有关印度洋岛屿和非洲西部岛屿的区域适应性项目， 其目的在于减少城市海岸带对气候变化影响的脆弱性。由UNEP发起的“东部非洲和南部非洲将气候变化适应性和脆弱性纳 入可持续发展政策规划及实施”项目也于2005年进入实施阶段。

　　气候变化领域近年凸显的一个新问题是如何保障发展中国家的能源安全问题。

　　气候变化与能源的消耗有关，但两者的关系从来没有像今天那么密切。现代能源的两大主要载体分别是煤炭和石油， 二者的储量均有限，全球化不断发展带来的日益增加的需求导致了前所未有的能源危机和能源安全问题，已经直接影响到了广 大发展中国家的经济发展。除了能源价格高企不下外，发展中国家的能源安全问题还具有两个明显的时代特征：一是近年来经 济迅速发展的亚洲发展中国家成了能源需求大户，尤以中国为最，因此而催生了中国“能源威胁论”。二是持续高企的石油价 格极大地提高了产油国的国家实力和国际影响力，它们可以更加容易地操纵国际原油价格，其实际结果导致各国争相囤积、原 油价格飙升。高油价迫使中国等发展中国家不得不更多地依赖温室气体排放量更大的原煤等能源载体，客观上增加了排放量。 目前，中国的温室气体排放已经位居全球第二。

　　人类文明的痛苦实践告诉我们，不能再走“先污染后治理”的老路。现在既可应对气候变化又能保障发展中国家能源 安全的最现实有效的办法，是通过节能措施和应用先进技术来提高发展中国家的能源利用效率。对于广大发展中国家而言，在 这一点上与发达国家的差距还相当之大。

　　既可帮助发达国家履行减排义务又有助于实现发展中国家发展权的是气候变化中的清洁发展机制(CDM)。

　　CDM被称为《京都议定书》三种核心机制之一。根据该机制，发达国家每帮助发展中国家减少一吨二氧化碳排放， 就可获得等量排放权。承担强制减排义务的发达国家可据此向没有减排义务的发展中国家提供资金和技术，并购买因此产生的 减排额度。二氧化碳排放权因为该机制而成为一种新的商品在国际资本市场流通。作为世界上最大的二氧化碳排放权供应国， 中国已经开始成为有关国家的重点投资目标。据报道，目前世界上最大的CDM个案已由日本新日铁公司和三菱商社与中国山 东东岳化工联手完成，合作项目的二氧化碳减排量可达1000万吨。由于具有减排和实现发展权的双重功效，CDM日益受 到国际社会的重视。

　　发达国家责任不可推卸

　　目前，“后京都议定书谈判”争议的焦点之一是，发展中国家尤其是中国、印度和巴西等发展中大国是否应和发达国 家一道承担强制减排义务？这关系到减排优先还是发展优先的问题，更是人类应对气候变化两个方向、两种前途之争。美国和 澳大利亚两个发达国家不惜与西方传统盟友欧盟等翻脸，以强制减排会阻碍本国经济发展和气候变化领域的相关科研结论尚欠 缺充分的可信度为由拒绝批准《京都议定书》，还主张抛开“气候变化公约”，另起炉灶，设立新的应对机制，至少要把发展 中大国也绑上强制减排的“战车”。经过中国等相关国家的艰苦努力，在本次APEC峰会上，美国和澳大利亚有所妥协，承 认以联合国作为任何有关气候变化谈判的主要平台，从而朝着维护“气候变化公约”的方向迈出了积极的一小步。

　　美国和澳大利亚为什么对“气候变化公约”如此忌惮？这与该公约为人类应对气候变化规定的根本原则即“共同但有 区别的责任”原则有直接关系。

　　基于历史上和目前全球温室气体排放的最大部分源自发达国家、发展中国家的人均排放仍相对较低的判断和结论，“ 气候变化公约”明确规定，各缔约方应在公平的基础上，根据他们共同但有区别的责任和各自的能力，为人类当代和后代的利 益保护气候系统，发达国家缔约方应率先采取行动应对气候变化及其不利影响。发展中国家则应与发达国家一道制定、执行、 公布并经常更新应对气候变化的国家方案。这就是著名的“共同但有区别的责任”原则，它好似一纸判决，判定了发达国家在 导致和应对气候变化方面应负主要责任，《京都议定书》中强制减排义务的设定正是这一原则的直接产物。这些自然引起了包 括美国和澳大利亚在内的一些西方发达国家的不悦。

　　不仅如此，“气候变化公约”第四条第七款还明确规定：“发展中国家缔约方能在多大程度上有效履行其在本公约下 的承诺，将取决于发达国家缔约方对其在本公约下所承担的有关资金和技术转让承诺的有效履行，并将充分考虑到经济和社会 发展及消除贫困是发展中国家缔约方的首要和压倒一切的优先事项。”这一规定明确了发达国家在促进和实现发展中国家的发 展权方面承担的不可推卸的主导责任，肯定也是美国等发达国家所不愿看到的。

　　可惜的是，发达国家在履行上述义务方面还存在着巨大差距。例如，在首当其冲的适应性方面，发达国家的诚意和努 力就远远不够。迄今为止，发达国家只承诺拿出1.82亿美元给所有为贫穷国家而设的适应基金，其中49个最不发达国家 只获得4800万美元。据估计，仅最不发达国家迫切需要的紧急适应项目就需要10亿～12亿美元，差距之大可想而知。

　　发展权问题可能成为“后京都议定书谈判”的突破口。

　　作为负责任的发展中大国，中国既要面对即将成为全球第一排放大国所面临的各方面的巨大压力，又要切实维护自身 的可持续发展利益，为此，中国政府于今年6月和9月分别发布了《应对气候变化国家方案》和《可再生能源中长期发展规划 》。前者明确了到2010年，中国应对气候变化的具体目标、基本原则、重点领域及其政策措施，后者则规定到2020年 时可再生能源要从目前占能源消费总量的8％提高到15％。本次APEC峰会上中国承诺到2030年时要将单位GDP的 温室气体排放量减少25％。

　　在“后京都议定书”谈判中，中国将会坚持“气候变化公约”和《京都议定书》的基本原则，并以此为出发点和重要 法律武器，尽力延缓承担强制减排义务。目前看来，“后京都议定书”的谈判主要面临两难：如果脱离气候变化公约，单纯以 发达国家和发展中国家的共同强制减排作为核心议题，谈判肯定会陷入僵局。另一方面，片面强调发达国家的强制减排义务同 样可能导致美国等发达国家的淡出。在此情况下，以“气候变化公约”为基础，以促进和切实实现发展中国家的发展权为核心 ，以替发达国家设定帮助发展中国家实现发展权方面的强制性义务为主要目标，有可能成为打破谈判僵局的关键。

　　世界银行现有184个成员国中，G7国家占有的投票权高达40％，仅美国一家就有16.38％。在重要决策需 要85％以上多数票通过的规定下，美国就可以否决任何一项决策的通过与实施。因此，世行行长长期由美国人把持也就不足 为奇了。