区域限批下的中部困局：部分城市寻求经济转轨

　　限批之痛

　　- 策划/本刊编辑部 执行/王运宝 徐浩程

　　环境治理与地方经济之间的冲突由来已久，但绝没有像今年这样，因为一项政策而暴露得如此充分。当地方政府还在为环保与发展孰先孰后摇摆不定时，限批作为推动力“帮助”地方政府做出了选择。

　　限批不仅以“休克疗法”式的极致手段暂时缓和了环境治理与经济发展之间的冲突，也给固守传统经济发展模式的地区一个警钟，更让地方政府直接承受到一个严厉的惩罚。被戴上“紧箍咒”的地方政府，不得不在煎熬中度过3个月甚至更长的时间。

　　我们选取若干地区，以观察者的视角切入，走进这场风暴的中心去触摸地方政府的最痛处，不仅仅只是将这种痛感传递出去，更以期给那些处风暴之远的地方政府小小的触动，还试图借此透视中国转型过程中的诸多问题。毕竟，中国环保已经结束启蒙阶段，进入到利益博弈时代，而限批也不只是一项环境政策，更涉及到一个地方发展的诸多层面。

　　虽然遭遇限批的地区已陆续获得解禁，但我们确信，2007年会因为限批而成为中国环境新政策的一个里程碑。我们所呈现的，仅仅是中国环保大进程中的一个横断面，这既是一种剖析，更是一次记录。

　　限批风暴重压下的周口

　　-本刊记者 徐浩程

　　当环保部门日益强硬，掉转矛头，用一种地方政府不习惯的重力撞击过去时，其当何去何从？追问这一问题，是探询与考量事件背后政府的应对逻辑，这是一条从下到上的反应链条，在这一链条上，既有基层无法推卸的“惯性”，也有周口痛定思痛的突围。

　　地方政府其实很少让环保离开其关注的视野，尽管有时那是一场秀。但如果环保部门日益强硬，掉转矛头，用一种地方不习惯的重力撞击过去时，又当何去何从？

　　2007年7月3日，河南省周口市在这样的疑问中浮出水面。

　　这一天，国家环保总局宣布对包括周口在内的6市2县5个工业园区实行“流域限批”，暂停这些地区除污染防治与循环经济类以外所有建设项目的环评审批，期限3个月。随后，河南省环保局又对周口下辖的郸城县实施“区域限批”。

　　自此，周口跌入了一个环境政策的风暴眼中。

　　尽管在80天后，周口成功地突出重围，但更令人关注的是，在“限批风暴”重压之下，传统经济模式乃至管理体制究竟如何应对？政府在事件的各环节想了什么又做了什么？

　　追问这一问题，是探询与考量事件背后政府的应对逻辑，这是一条从下到上的反应链，在这一链条上，既有基层无法推卸的“惯性”，也有周口痛定思痛的突围。而事件背后广泛的背景，则是各种积弊的交错，而非简单的一两人之过，中国“压缩饼干式”的工业化进程让很多现象或矛盾交错在一起，以更复杂的局面出现。

　　风 起

　　周口限批的“蝶翅”是在千里外的太湖上扇动的。

　　2007年5月2日，太湖蓝藻暴发，大面积水域水质恶化。这显然引起了国家环保总局对我国水资源污染的担忧，24日，环保总局副局长张力军亲自率队到无锡调研，同时沿淮而上的检查组业已行动。

　　“5月29日至30日，检查组对周口23家企业和沙颍河、涡河、惠济河等河流水质状况进行了检查，发现有15家企业存在环境违法问题。”周口市环保局一位官员后来回忆道。

　　这在平素也许“不是个大问题”，但随着太湖蓝藻事件升级为无锡水危机，对周口而言，情况不再乐观。

　　就在检查组在周口检查的同一天，太湖蓝藻再度大规模爆发，影响到无锡200余万人的生活饮用水，无锡水危机开始受到全国关注。而此前国家环保总局公布的《2006环境状况质量公告》中显示，我国近三分之一的水体连用于农业灌溉都不合格。

　　6月，国家监察部、环保总局对河南、广西、安徽等省区的3个开发区、1个工业园区的环境违法案件进行挂牌督办。等到月底，环保总局高层人士在接受采访时就已明确表示“现在水污染这么严重，温家宝总理也对太湖做出了相关批示，第四次环保风暴随时可能启动。”

　　除了无锡水危机，将环保风暴引向周口的还有宏观调控。“限批与控制污染、节能减排一样，正在成为中央控制经济过热的一个手段。”环保总局科学技术委员会委员张坤民说。

　　在年初“区域限批”后，宏观经济过热的惊喊之声仍一浪高过一浪。虽然争论尚存，但数据显示上半年GDP增长11.5%，固定资产投资增长26.7%，所有指标都超过了政府宣布的无约束性低限目标，有的指标甚至突破了很多人认为不可逾越的高限警戒线。显然，环保风暴正在一步步逼近周口。

　　不过，周口此时“并非一无所知”。周口市环保局一位官员告诉《决策》，在7月3日之前，乃至更早，周口就已经知道其可能被限批。

　　此时政府如能迅速正确的反映，或许还有争取主动权的可能，但多次与环保部门博弈形成的惯性思维，最终让周口错失良机。

　　在前期公关失败后，周口市政府制定了一套环境整改方案上报环保总局。除此，在周口本地媒体上找不到其他任何相关消息，政府显然只是简单的等待批复。而此时无锡已关闭了近千家化工企业，江苏省委书记李源潮更是公开宣称，“宁可放弃苏锡常一年的GDP，也要把环境整治好。”

　　结果可想而知，“6月29日，整改方案正式被环保总局否决了。”在周口市环保局的官员看来，环保总局需要的不仅仅是一个方案。尽管在7月2日，周口淮阳县按照《淮阳县整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动方案》的要求，开展了一场代号“环保风暴”的专项清查行动，一举摧毁了3家小造纸厂，但已无法扭转大局。

　　就这样，周口掉入了一场始料未及的惊涛骇浪。

　　冲 击

　　限批给周口带来的是直指痛处的连锁反应，莲花味精、财鑫集团等周口经济发展的主力首当其冲。

　　周口市郸城县财鑫集团是河南百强工业企业之一，2006年上缴利税1.2亿元，比此年郸城县全年财政一般预算收入还多。但在这场环保风暴中，却不得不面对多家下属公司被挂牌督办的命运。而有“中国最大味精生产企业”之称的莲花味精集团，更是被卷入了媒体关于其“关门停产”的质疑漩涡，股价剧烈动荡。

　　用莲花味精所在地、项城市市长邹洪的话说，“这次限批，已给我市经济社会发展带来不利影响，如果一些企业整改不好被关闭，将对我市的一些企业包括骨干企业带来灭顶之灾。”

　　其实，这只不过是连锁反应最表面地一环，限批真正的杀伤力并非体现在对违规企业的制裁上，这一严厉的惩罚是要当地政府直接承受。

　　周口遭遇流域限批后，“所有的镜头都对准了周口，给周口对外形象造成重创。”周口市副市长刘保仓说。本来，工业基础薄弱的周口市正酝酿着大发展，而“限批”令酝酿已久的新项目审批工作全部停止。

　　据介绍，2007年4月，在河南省委、省政府与全国河南商会会长联席会议的推动下，一项旨在振兴豫南的“4+2”(“4”即豫南的周口、驻马店、南阳、信阳4市，“2”即上海市河南商会与广东省河南商会)合作计划正式启动，其首站即在周口。

　　而在5月，河南省委、省政府又出台了《关于加快黄淮四市发展若干政策的意见》，内有28条“含金量”极高的扶持政策与措施。为此，周口特意召开了“贯彻落实加快黄淮四市发展若干政策汇报会”，提到了要努力实现“五个新突破”，即在项目建设上实现新突破，在加快工业化进程上实现新突破等。但随着“流域限批”的下达，这一切都成了空想。

　　周口市环保局局长司元亨说，限批之前，周口各县区数十个招商引资项目已进入了市环保局环评阶段，有些大项目则按要求报到了省环保局，“但是现在全停下了”，一些项目也许等不到解禁就会流走，而项目是一个地方经济发展的命根子，不批准项目，还谈什么发展。不仅如此，“这次被限批了，会不会再有下次？潜在客商肯定会考虑，如果预期不好，便会放弃周口”，那将对周口造成长期、长远的影响。

　　不过，更让周口市委、市政府担心的是，如果长期不能解禁，不仅将与大好的发展机遇失之交臂，在区域竞争中慢豫南其他三市一步，而且更有可能瓦解周口各界来之不易的发展氛围与士气。

　　在北京大学教授雷明看来，限批的逻辑其实很简单，“如果你舍不得某几个企业的税收，那么就让你更多的项目无法上马，地方政府自己去算哪个损失更大。”

　　对于周口来说，账目虽然清楚，但要如何抉择却非易事。

　　周口是一个农业资源大市，粮棉油总产量与商品量均居河南第一。按照中部作为全国商品粮和优质农副产品生产加工基地的定位，周口“工业项目主要是围绕农副产品展开，大部分均为农副产品深加工项目，比如食品、医药、皮革等等，这都是一些涉水量较大的产业。”周口市环保局一位负责人向《决策》分析道。所以周口没有高度污染的空气质量，却有几乎是劣五类的水污染。

　　也就是说，周口的投资结构与产业结构如果不发生根本改变，环境状态也就难以实现真正改观。但除了农产品资源，周口几乎没有任何值得称道的自然资源，特别是矿产资源，即便政府竭尽全力地引导，投资仍然会大量涌向这些涉水量较大的行业。一个典型的例子就是，在“4+2”合作计划中，周口招商引资的项目，大部分仍是农副产品深加工项目。

　　这意味着，周口乃至中部许多与其相似的地方，随时还有可能被环保总局限批。

　　当地一位官员的话非常能体现政府部门的矛盾心态，“如果经济发展不起来，其他各个方面的工作，特别是社会事业的发展都将受到很大制约和限制。”

　　不过，有一点非常明确，不仅是环保总局态度强硬，河南省在限批上表现出的态度也非常坚决。河南省副省长张大卫公开表示，“对于国家环保总局公布的河南省周口市和濮阳经济开发区列入流域限批名单，省政府态度鲜明：拥护、整改。”

　　接到限批令当日，司元亨坐在办公室里一夜未眠，“危机四伏、四面楚歌、背水一战”，司元亨如此形容当时的心情。有此心情的周口官员绝对不在少数。

　　突 围

　　在“环保风暴”的重压下，周口开始意识到“惯性”已无济于事，必须赶紧做出反应。

　　7月3日下午，周口市市长徐光紧急召开政府常务会议，专题听取环保工作汇报，研究对策。7月5日下午，周口市委书记毛超峰主持召开市委常委扩大会议，通过整治方案。

　　7月6日，在“进一步加强环境保护集中整治违法排污企业工作会议”上，毛超峰明确表示：“我们已经没有任何退路，一天不解限，难得的发展机遇、良好的发展势头都将是一句空话。”

　　自此，周口迅速进入到另一条反应链，即便在此后不久突袭周口的罕见大暴雨面前，这条反应链也没有停下来。

　　“限批对周口的震动很大，主要领导均亲自领队部署整改，急欲早日通过环保部门的验收、早日解除限批。”周口市环保局办公室曹主任说。

　　在7月6日的会议上，周口市成立了9个工作组和6个检查组，以15个被查的污染企业为突破口，对全市企业进行拉网式检查，并列出5个专项行为。15家企业每家进驻了2名驻厂监管员，监管员、地方政府、企业法人三方签订责任书，企业环保不达标，追究三方责任。其中，财鑫集团、宋河酒业分别拿出1300万元、1200万元用于治污，莲花味精也开始实施厂区搬迁计划。

　　同时，周口还在2003年以来的76份文件中清理出11份违规“土政策”，各区县修订文件45个，废止5个，并对372家“挂牌保护”企业实施了摘牌。

　　司元亨说，限批后的两个月，毛超峰书记对环保工作批示了9次，徐光市长批示了10次，分管环保的副市长刘保仓批示了18次。“限批后，市里领导几乎没有周末，亲自督促企业逐家整改。”

　　白天在周口市环保局很难找到人，“白天都出去检查，晚上开碰头会。”这是周口市环保局工作人员两个多月的生活状况。“写个什么什么材料。”环保局办公室的常兰军，夜里常接到领导这样的电话。

　　终于在9月11日，周口接到了环保总局解禁的文件，成功走出环境政策围城。即便多日之后，周口市环保局仍十分郑重的从抽屉里轻轻取出该文件，向《决策》展示。

　　但事情并未因此而结束，在解禁之后，替周口“叫屈”的声音开始出现。一种观点认为，周口水资源污染的确存在，但很难说达到了限批的程度。

　　与同时被限批的山西吕梁等地相比，“周口几乎没有冶炼、水泥等国家明令禁止的高耗能项目，这些项目周口再怎么招商也引不进来，因为周口没有资源。”周口市环保局一位官员多少有点无奈。

　　但周口承接了其上游至少5个市的工业废水和生活污水。翻开地图可以发现，作为淮河最大的支流，周口的沙颍河由3条河汇合而成，一条是发源于鲁山县石人山的沙河，一条是发源于嵩山的颍河，一条是发源于荥阳的贾鲁河。3条河流经平顶山、郑州、许昌、开封、漯河后，于周口汇合而成沙颍河，之后进入安徽。

　　张坤民告诉《决策》：“淮河从源头到平顶山这一段水质都非常好，肯定是二类水质以上。平顶山是矿区，从那里下来的淮河水质就每况愈下，到了周口就完全被污染了。”

　　很显然，周口限批与此有很大关系。

　　周口市环保局的官员告诉《决策》，周口市委市政府也深知周口对实现淮河流域防治目标负有重要责任。但让经济如此落后的地区去承担如此艰巨的环保任务，结果能乐观吗？没有相关补偿机制，不能不让人质疑周口流域治理工作究竟能走多远。

　　而更大的质疑是，我国环境政策的制定是以全国大环境、发达地区为依据的，但就不发达地区是否适用则鲜有人问津，而执行后带来的一系列善后问题，还是要当地政府去承担。-