北京公交斥巨资走公益发展模式

　　作者:南方周末记者 黄小伟 发自北京　　

　　在十年前开始的公交市场化尝试全面受挫之后，北京公交重新选择了公益性的发展模式。北京市政府开始斥巨资修建公共交通设施，并降低公交车票价，此举不仅减轻人们出行负担，也将改变北京的“首堵”形象。北京模式最值得借鉴的是什么？它能被那些财政实力不那么雄厚的城市所复制吗？

　　几天前，就在北京宣布将地铁票价确定为一票制，并下调为2元后，家住南三环附近的阎惠排队购买了一张公交IC卡，这位自称5年没有坐过公交车的有车族现在更愿意选择新开通的地铁5号线上班，她指着她那辆半新的捷达车说：“开车上班其实是无奈的选择。”

　　在地铁5号线开通之前，34岁的阎惠每天早上8点不到就得出发，这样才能在9点之前赶到位于北三环的公司，“一路上是你锻炼好脾气的地方。”她说，“你能看到的只是黑压压的车辆。”而她选择五号线能将这个时间缩短一半。

　　这正是北京道路的管理者们乐于见到的现象。他们在去年确立了“公交优先”的发展战略，试图使那些有车族离开驾驶座位，选择公交出行，以缓解这个庞大的城市一直令人头疼的交通堵塞问题。

　　其中最引人注目的措施是公交车票价改革。今年年初，北京将实施半个世纪的月票制度取消，取而代之的是更低的票价——绝大部分公交车改为1元起价，并且实行刷卡四折优惠，学生则为二折。随后，在10月初，又宣布地铁票价下降为2元，不到以前最高票价的一半。

　　除此之外，北京市将继续改善公交基础设施，同时计划在2015年拥有里程达 561公里的地铁线路——超过伦敦地铁的408公里。“要让市民利用公交出行成为一种时尚。”北京市交通委员会副主任、新闻发言人刘小明说。

　　据《北京日报》报道，未来5年，北京市政府将投入资金715亿元进行轨道和地面交通的建设，这个数字占交通基础设施投资的45%，较“十五”期间提高了18个百分点。

　　北京市政府还明确提出要用公共支出的方式来购买公共交通服务，把原来对公交的补贴，改为政府对公交的公共财政支出。光实施公交车二、四折优惠政策这一项，就将预计安排折扣补贴34亿元。而地铁票价下调，也将导致政府需要每年填补13.3亿元的亏损。

　　“政府开始意识到公交是一种社会公益性事业，而非赢利性企业行为。”北京市公安交通管理局原副局长、北京市交通委员会专家委员会委员段里仁对南方周末记者说。

　　北京市政府的这一结论下得并不简单。早在10年前，政府将公交这样的公用事业下放给市场的举动，曾经遍及全国，蔚为潮流。但当政府卸下肩上的担子时，却发现市场化弊端重重，才不得不转换思路。

　　北京市的公交改革措施似乎对其他城市亦有所触动。今年10月8日，深圳市政府也宣布将每年支付5亿元至10亿元的财政补贴，以使市区内公交车票价平均降幅达到25%以上。

　　公交市场化全面受挫

　　和全国很多城市一样，北京的公交发展思路也曾几次反复，历经变迁。

　　北京的公交行业出现于1921年，当时的北洋政府组建了北京电车公司。但北京公交的真正发展却是始于1950年代末。在计划经济时代，和其他的行业一样，公交行业是社会福利的组成部分，低票价以月票的形式体现。

　　到了1990年代，中国的改革开放进入一个新阶段。公交这种公共福利事业开始遭遇市场经济的挑战。舆论提倡公交应打破垄断，不能全以国有一种模式去经营。另一方面，每年递增的补贴也成为政府沉重的包袱，“在整个社会都处在转制的大背景下，北京公交也开始进行市场化。”清华大学交通研究所教授、北京交通委员会专家委员会委员史其信对南方周末记者说。

　　不惟北京，全国各个城市都相继进行了公交市场化改革。上海公交在1996年和2001年先后进行了两轮改革，各公交企业政企分开，引入竞争，走上自主经营、自负盈亏的市场化之路。

　　而此时，北京进入了建国以来的第二次拥堵期，面临小汽车增长带来的路源紧张，如何调节公共交通和小汽车出行之间的争论也开始了，解决的思路包括了政府管制和市场化改革等。

　　当时国家计委宏观经济研究院课题组在一本名为《垄断性产业价格改革研究》的书中，对于北京城市交通发展战略与公交价格改革的思路是：必须彻底改变过分依赖政府财政补贴为特点的公交价格体系，要求公共交通票价弥补运营成本并使运营企业获得正常利润。

　　于是，北京市政府开始把公交推向市场。政府于1995年提出，以后每年市财政对公交的补贴递减2000万。1998年6月，北京公交进行了大规模重组，并于第二年组建北京巴士股份公司，北京公交总公司以99%的绝对多数实现对巴士股份的控股。

　　2001年1月，北京巴士(600386)在上交所上市，募集到7.73亿元，绝大部分用于购买车辆。在随后的一年中，北京巴士每股收益0.48元，每股股价最高达到21元。

　　但好景不长。2005年北京巴士亏损达1.3亿元，2006年9月30日，亏损扩大到3.5亿元。北京巴士的每股股价也一直下滑到了2006年上半年的2元多，公司A股股票面临被特别处理的危险。

　　此时，北京公交的市场化改革实际上已经失败。而此时北京市的交通问题也面临巨大的压力，根据2005年北京市的居民出行调查表明，公共交通在出行中所占的比例从2000年的 26.5%增长到 2005年底的29.8%，只增长了3.3个百分点。而在发达国家著名的城市中心区，公共汽车发挥的作用达到50%-60%。

　　同期北京私人小汽车的出行比例从23.2%增长到2005年的29.8%，增长了6.6个百分点。小汽车增长的幅度是公共交通增长幅度的两倍。

　　加上城市规划和交通管理落后等各种不利因素，交通拥挤的北京被人戏称为“首堵”。北京市市长王岐山认为这个说法有些夸张：“北京不是‘首堵’，北京还是首都。”

　　而史其信认为，北京公交市场化改革失败的原因在于，政府对于公交的性质定位不清。政府一方面把包袱扔给企业，但是在票价上并没有放开，同时垄断并未打破，仍然是公交集团占主导地位，竞争局面并未真正形成。

　　此时，中国其他城市公交市场化改革也相继受挫，如2003年，无锡公交整体与香港九龙公交等合资成立无锡九龙公共交通股份有限公司之后，市民对其服务颇有怨言，如空调车投入太多、线路设置不合理、车次间隔过大等。今年初，江苏省统计局发布的权威数字证实：无锡的公交价格全省最贵。

　　各地公交的交通事故也不断出现。今年夏天，无锡接连发生了5起与公交有关的交通事故；在今年短短的5个月内，合肥也有11人死于与公交车有关的交通事故，合肥市市政部门的负责人面对媒体时坦言，公交改革走了“弯路”，合肥公交要全面退回国有国营。

　　2006年，在国资委的主导下，北京市政府开始整合交通资源，北京巴士正式退出城市客运业务，而仅仅保留郊区客运业务。

　　同年12月，北京市交通委联合其他3部门发布了《关于优先发展公共交通的意见》，确定了发展公共交通在城市可持续发展中的重要战略地位和公共交通的社会公益性定位，进一步明确了在加快轨道建设的同时，对公共交通施行设施用地、投资安排、路权分配、财税扶持的“四优先”政策。

　　“市场化的基础是公交作为公益性事业清晰的定位，而非之前盲目的市场化。”段里仁说。