姜明安：“民告官”之路仍艰辛漫长

　　□《民主与法制时报》记者 李梦娟

　　民告官的难题，诸多学者至今还在不断地探索。25年前，姜明安大学毕业时执拗地回答老师龚祥瑞先生：“没有土壤我们可以改造啊！”

　　当时姜明安选择了行政法研究，却被他的老师龚祥瑞先生兜头泼了一盆冷水。老师告诉他，中国没有搞行政法的土壤，到时“你吃饭都会成问题”。姜明安坚持走了下来，如今，他不存在“吃饭的”问题，他认为《行政诉讼法》还存在很多问题，但比20多年前进步多了。1989年通过《行政诉讼法》前后，其时的姜明安切身体会到了龚祥瑞的忧虑——“民告官”在中国之难。

　　姜明安教授已经从事20多年行政法研究，他接受了《民主与法制时报》记者的采访，谈了对中国行政诉讼法的进程和面临的问题的一些看法。

　　没有土壤，但我觉得可以改善

　　记者：1982年，您大学毕业时选择了从事行政法研究，您的老师龚祥瑞先生担心您的生计问题，这是为什么？

　　姜明安：行政诉讼制度是建立在一定的经济基础、政治基础和文化观念基础之上的。

　　在经济上，是建立在市场经济的基础上，公民有一定的私有财产。我那时大学毕业才50多块钱，人民手中也没有那么多财产，没有小汽车，房子是单位分的公房。

　　在政治上，《行政诉讼法》是建立在比较完善的民主制度基础上，国家与公民之间有一定的制约。法院对政府应该有一定的制约，法院要对政府行为进行审查，这在当时的情况下根本不可能。当时不能提的司法独立，现在不一样了，审判独立也可以提。在当时那种情况下，行政诉讼是很难发展的，当时是被看作资产阶级自由化的东西。

　　在文化观念上，行政诉讼是建立在政府和公民既有统一又有矛盾基础上的。当时很多人认为：“人民政府是代表人民的利益的，人民怎么会去告自己的政府呢？人民政府怎么会侵犯人民的利益呢？”认为政府与人民的矛盾不是对抗性的，是内部矛盾，因此不能到法院去解决。这种观念在当时影响很大。

　　那时，“文革”刚结束，一切以经济建设为中心，当时提出的口号就是“效率优先，兼顾公正”，发展经济是压倒一切的，“公正”这个问题就放在第二第三位了。另处，中国人几千年来都有一种权大于法的观念，法是为权利服务的。

　　老师说：“这三个基础都没有，你怎么搞成行政法，你吃饭都成问题。”

　　那时确实是没有基础，没有土壤，但我觉得是可以改善的。龚祥瑞先生也想搞行政法，但他不抱太大希望，毕竟中国权大于法的观念有几千年的历史。

　　法院讨好政府，政府会看不起法院

　　记者：在1989年通过《行政诉讼法》前后，当时国民对“民告官”的态度、观念如何？那时候“民告官”的环境是怎样的？

　　姜明安：1989年4月4日颁布《行政诉讼法》，如果再晚两个月恐怕就很难出来了。当时有很多反对的声音，“左派”的人认为这是资产阶级自由化；务实派也反对，认为现在是集中力量发展经济，如果老百姓告政府，就会影响经济发展。

　　《行政诉讼法》实施以后，还有很多人不理解：“有些原告本身就有问题，怎么敢跑到法院来告？”《行政诉讼法》不是审查原告有没有违法，而是审查被告政府有没有违法。当时四川夹江县有一个案子，一个人造灭蚊器，使用了别人的商标，侵犯了商标权。结果技术监督局把这个厂子封了。当事人不服，认为这是工商局管的事，而不是技术监督局管的。当事人告到法院，结果法官受到当地政府的批评：“你怎么让造假的告打假的啊？”

　　行政诉讼本来就是被处罚人告处罚人的，不让人告哪还叫行政诉讼啊？即使是打假，是不是归你打假，你有没有遵守法律程序，不能想打就打。

　　《行政诉讼法》颁布了以后，不仅官员不理解，有些媒体都不理解，好多老百姓也不理解：“这个东西好是好，估计没什么用，胳膊拧不过大腿，鸡蛋碰石头，我告得赢政府吗？”

　　很多老百姓不去告，能忍就忍了。有人告赢了，也是“一把赢，把把输”。你打赢了，你还是受他管。比如，打赢卫生局了，你开个饭店，他天天叫几个大盖帽坐在你饭店里，就没有人到你饭店吃饭了。当时没多少案子进入法庭，一年就几千件案子。

　　记者：现在，“官”、“民”对“民告官”的观念又是怎样的？

　　姜明安：现在有一部分官员观念慢慢产生了变化。行政诉讼，民告官是有利于保障老百姓的，有利于改进政府与老百姓的关系，也有利于发现政府的问题，有利于政府的工作。有些县长甚至市长，亲自出庭，其实他可以不出庭，可以委托其他人或者律师出庭。还有一大部分官员认为行政诉讼会影响他们的工作。有些官员就会指示法官，哪些案子你们别管了，法官又会指示下面的办案人员。

　　对于老百姓来说，行政诉讼有利于维护自己的利益。特别是一些重大的违法案件，判行政机关败诉，对老百姓起到一个很好鼓励的作用。现在一年行政诉讼案件有10万件，比起一年几百万件的民事诉讼来说很少，但已经有10万件了，说明老百姓观念转变了，行政诉讼还是有一些作用的。

　　但一些敏感案子和政治性的案子还是很难受理的。一些法院敢判政府败诉，就把法院的威信树立起来了，相反如果法院讨好政府，政府会看不起法院。我就和法官说，你别老是迁就政府，讨好政府，人家看不起你，你就大胆判。当然有些政府采取报复，湖南有个案子，法院判了政府败诉，几个月不给法院发工资。但这种情况很少。

　　记者：目前，行政案件的胜诉率是多少？

　　姜明安：胜诉率平均17%左右。与国外行政案件的胜诉率相比，这个比例是比较高的。因为，我们进入法庭的案件就很少，分母太小。很多老百姓不去告，能忍就忍了。再有就是“和解”“协调”，《行政诉讼法》有一条原则是“不适用调解”，实际上这是变相的调解。但这种调解很多是行政机关把事情压下来的。

　　赔偿应该是国家赔而不是机关赔

　　记者：“民告官”为什么难受理？

　　姜明安：《行政诉讼法》规定的门槛很高，一个是受案范围，一个是原告资格。现在《行政诉讼法》的受案范围有两部分，一部分是可以受理的，共8项，一部分是不受理的。其实，还有很大一部分没有规定能否受理。咱们没规定的就不受，行政行为千千万万，怎么只能受理前面8种行为，那些没有规定的就不受理？而国外的一般只规定哪些是不能受理的，其他的都是可以受理的。

　　原告资格规定的也不合理。法律规定，自己权益受到损害自己去告，法院就受理，如果别人去告，法院就不受理。安徽一个老太太，她的儿子被公安局收审了，后来给丢了，几年都找不到。老太太来到公安局：“我的儿子你们收审了，搞丢了，你们应该帮我找！”但公安局不给老太太找。老太太告到法院，法院不受理，理由是：“这是你儿子受到的损害，不是你受到的损害，不能受理。如果你儿子死亡了，法律规定死亡的公民，其近亲属可以提起诉讼。”老太太说：“我儿子是丢了，也许死了也许没死。”法院说：“你可以商量宣告死亡，4年以后你可以来告。”“4年我等不及了！我能不能以我儿子的名义起诉？”法院说：“你要以你儿子的名义起诉得有他的委托书。”“我儿子丢了，怎么给我委托书呢？”

　　还有就是地方政府制定一些土政策，不让你告，不允许法院受理。一些法院是为了讨好政府而不受理，不是政府不让受理。现在好多案子法院不受理，不受理也应该有个裁定，有了裁定还可以去上一级法院上诉，不给裁定，老百姓一点办法也没有。

　　再就是法官的素质问题，他自以为这个案子不能受理，实际上是可以受理的。

　　记者：除了您讲的这些起诉、受理难，“民告官”还有哪些难题？

　　姜明安：还有申诉难和执行难。其中执行难与法律的缺失有很大关系，我们讲的执行主要是赔偿的问题。《国家赔偿法》有问题，国家赔偿应该是国家赔，但现在是机关赔，这一点将来要修改。

　　机关赔偿怕触犯责任追究制，他的面子上就过不去，所以尽量不赔。还有一个问题是这个机关真没多少钱，有些案子要赔几百万，实在赔不起。所以按道理应该由政府财政来赔。

　　还有就是政府的财产哪些能赔，哪些不能赔，现在法律在这方面的规定不明确。政府没有钱，有财产，但有些财产是不能赔的，比方说公安机关的枪支、警车是不能赔的，但有些东西是可以赔的，像招待所、电影院、培训中心等。

　　《行政诉讼法》受案范围太窄

　　记者：您认为，《行政诉讼法》的哪些内容应该修改？

　　姜明安：民告官难，很大一个问题是《行政诉讼法》的不完善。受理范围、原告资格、管辖范围这三个方面将是《行政诉讼法》修改的重点内容，当然其他方面也要修改。

　　现行的《行政诉讼法》受案范围太窄，要修改。一个是要扩大抽象行政行为，但并不是所有的抽象行政行为，主要是规章以下的。规章以下包括不包括规章，规章可告的可能性都比较小，我认为应该把规章和规章以下的都纳进来。

　　第二个是内部行政行为，公务员以公民身份做出的行为都应当纳入到受案范围。还有，对公务员重要的处分如开除、辞退，也应当纳入受案范围。

　　现在的《行政诉讼法》，涉及到公民的人身权财产权被侵害的可以受理。我认为不应仅限于人身权和财产权，只要是合法权益包括政治权、劳动权、受教育权等都可以，应该把这个范围放宽。

　　还有就是原告资格应该放宽。现在只限于本人的合法权益的起诉，由于种种原因，本人就没有办法起诉。就像刚才说的那个老太太找儿子的案子。

　　在管辖范围上，应当采取交叉管辖，比方在北京市，海淀的案子在朝阳审，朝阳的案子在西城审。这样能减少行政干预。现在有些地方在试用，但还没有法律根据。

　　记者：2005年《行政诉讼法》修改草案就已经完成，为何至今还未修改？您预计什么时候能修改？

　　姜明安：这个草案是专家起草的，官方的还没有出来。《行政诉讼法》的修改到明年也没有希望，全国人大一年就开一次会，一次会最多批一到两个法，现在还有好多法在排队，《行政诉讼法》就排不上队。

　　记者：应该怎样保障“民告官”的顺利发展？

　　姜明安：首先要修改《行政诉讼法》。

　　第二就是尽快普及《行政诉讼法》知识，改变官员的观念。要树立这个观念，即人权要优先于经济发展。依法行政可能会影响GDP，但是现在应该考察两个指标，一个是GDP，另一个是依法行政的指标，依法行政也应该量化。

　　第三就是改革司法体制，保障司法审判的独立。现在人、财、物都归地方组织部门管理，有的法院判了政府败诉，结果法院的工资都被停了，那怎么办案子？法院吃人家的，乌纱帽拿在人家手里，怎么保障司法独立？这是体制问题。所以有人建议建立行政法院系统，这样有更多的独立性，我觉得可以考虑。

　　记者：经过20多年的“改造”，您对中国目前的行政法的环境作何评价？

　　姜明安：虽然还存在很多问题，但比20多年前进步多了，这个发展速度，或许是龚祥瑞先生没有想到的。

　　-姜明安简介

　　北京大学宪法与行政法研究中心主任、中国法学会行政法学研究会副会长。1984年起，参加中国行政法立法研究和重要行政法律、法规试拟稿的草拟。曾参与主要行政法立法研究和试拟稿草拟，其中有：《国家公务员暂行条例》、《行政诉讼法》、《行政复议条例》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《立法法》、《行政许可法》、《行政强制法》等。