专家分析大部门体制改革意义

　　胡锦涛所作的十七大报告提出：“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”

　　报告有关“大部门体制”的提法颇引人关注。“大部门体制”(简称“大部制”)的确切含义是什么？进行大部门体制改革与我国正在推进的经济体制改革是什么关系？它对我国下一步改革有何预示意义？本报就此展开访谈。

    访谈对象

    汪玉凯 国家行政学院公共管理教研部教授

    张成福 中国人民大学公共管理学院副院长、教授

　　本报时事访谈员 张健康 北京报道

　　大部制意味着政府减少微观干预

　　背景：市场经济发达国家的政府部门设置普遍呈现出“机构数量较少，职能范围广泛”的特点，比如美国的部级机构只有15个、英国18个、加拿大19个、

澳大利亚16个、法国18个、德国14个、西班牙15个、日本12个、韩国18个、新加坡15个。它们的一些大部门(giant department)可能下辖20多个执行机构和几十个咨询委员会，管理范围几乎涵盖所有相关或相近行业。

　　新京报：十七大报告首次明确提出了要进行大部门体制的探索，大部门体制所谓的“大”，究竟应该包含哪些内容呢？

　　汪玉凯：根据市场经济发达国家的实践，所谓大部制就是将一些职能相近或相关的部门整合为一个大部，将原来的部委改为内设的职能司局，或者由部委管理但又具有一定独立性的机构。如法国的经济、财政和工业部，不仅负责经济政策、财政政策和工业政策，而且负责经济宏观管理、财政预算和决算、转移支付、国际贸易、税收管理、第一产业、第二产业和第三产业的政策和协调，下辖机构包括海关、税收、统计、贸易、公平交易监督等，仅巴黎本部的工作人员就接近1万人。因而，大部门体制所谓的“大”至少应包含“组织规模大、职能范围广”的意思。

　　新京报：组织形式和职能范围的变化，可能给政府管理经济的方式带来什么样的变化？

　　汪玉凯：可以简单概括为“更强调

宏观调控，减少对微观经济运行的干预”。具体到我国的情况，我国现行的行政管理体制是从计划经济时代传留下来的，明显存在机构设置过细、政府对经济运行管理太过微观、具体的问题，而市场经济条件下，政府对经济运行的管理则应该以公共服务、宏观调控和市场监管为主，机构设置宜粗不宜细。

　　另外，进行大部制改革最直接的效果是可以减少领导职数、整合编制和人力资源，从而避免因部门职能交叉、权责不清而导致的政出多门、相互推诿，因部门利益特点突出而导致的国家政策被“挟持”等问题。

　　张成福：大部制改革是自2002年3月九届全国人大五次会议明确提出要根据市场经济需要进行行政管理体制改革以来，政府改革和行政管理体制改革思路的延续。当时的《政府工作报告》提出，要“切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来”。随后，国务院按照“决策、执行、监督分离”的原则对一些部委进行了重组———“合并同类项”和成立新的机构。大部制改革实际上从那时已经开始。

　　经济体制改革遭遇行政管理体制瓶颈

　　背景：最近几年，国家连出重拳，力图通过紧缩信贷等办法防止经济过热。但是，今年7月初，国家信息中心宏观经济形势课题组发表的《2007年上半年宏观经济形势分析与趋势预测》得出结论说，第二季度与第一季度相比，经济运行中偏快转向过热的特征更加明显；货币流动性过剩局面更加严峻，狭义货币M1的增速加快表明货币活跃程度明显提高，银行信贷偏快的状况没有扭转。

　　新京报：大部门体制是被十七大报告作为行政管理体制改革的重要内容之一提出来的，而2005年中央出台的“十一五规划纲要”已明确提出：“加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。”这是否表明，我国的改革，特别是经济体制改革，已经遇到瓶颈，必须通过政府改革和行政管理体制改革来继续推向深入？

　　汪玉凯：自改革开放以来，我国已经经历了5次大的行政管理体制改革(分别是1982年、1988年、1993年、1998年和2003年)，每次改革均会带来经济体制改革的进一步深化。但是至今我国的行政管理体制仍未彻底完成由计划经济时代的管制型、全能型政府，向市场经济时代的规制型、服务型政府的转变，一些深层次的问题仍未得到根本解决。而且经过近30年的以经济体制改革带动其他改革的尝试，我们日益发现，许多问题聚焦到了政府身上。换言之，随着市场经济体制改革的深入，政府自身及行政管理体制亦必须进一步改革，否则很可能影响其他方面改革的深入。因而，可以说，新一轮政府改革和行政管理体制改革势必成为推动我国改革的第二级

火箭。

　　张成福：我的一个基本判断是，我国现行的行政管理体制基本是与现行的经济体制相适应的，否则没法解释过去近30年我国经济发展所取得的成就。我们之所以仍要大力推进行政管理体制改革，主要原因有二：第一，现行行政管理体制与建立市场经济体制的目标相比落后了；第二，行政管理体制作为连接经济体制、政治体制和社会管理体制的中介点，任何一方出现问题均会反映到政府身上，任何一个体制发生变化均会要求行政管理体制进行相应的改革。

　　新京报：目前经济运行中存在的问题，哪些与政府改革和行政管理体制改革相对滞后、政府机构设置过细有关？

　　汪玉凯：我国目前的经济运行中存在三个突出的问题，与政府改革和行政管理体制相对滞后、政府机构设置过细有关：经济过热趋势日益明显、环境污染严重、贫富差距过大。经济运行过热的苗头早已显现，中央宏观调控措施效果不明显，与部门之间利益特点比较突出不无关系；环境污染严重被公认是经济增长方式存在问题，而转变经济增长方式的战略始终落不到实处的背后，则是政府部门过多参与微观经济运行、公共服务职能薄弱的结果；贫富差距过大的直接原因，是政府的分配政策出现了问题，而某些分配政策之所以会偏离社会公正的轨道，很大程度上是各个部门利益博弈、相互妥协的结果。

　　张成福：我国目前的经济社会发展问题集中表现为不均衡性进一步显现：一个是经济发展本身不均衡，突出表现为资源短缺和环境破坏，发展的持续性受到威胁；二是经济发展与社会事业发展不均衡。之所以会出现上述问题，一个最重要的原因便是，政府部门过多、过细地介入了微观经济运行，而对社会管理、公共服务、宏观调控投入不够。

　　大部制主要目的是为了集中和综合决策

　　背景：湖北随州市委书记、十七大代表马明清接受媒体采访时说，随州市自2000年成为地级市起，便开始进行大部制的探索和实践，节约了行政成本，提高了行政效率。但是，到后来，一些合署办公的部门因为受到种种压力，不得不分设。马明清得出的结论是：“大部门体制要成功，必须自上而下改革。”

　　新京报：我们进行大部门建制时，应如何克服目前经济运行中存在的上述问题呢？

　　汪玉凯：根据市场经济发达国家的经验，大部制应该坚决实行决策、执行和监督分离。为此，既可以按照决策、执行、监督分离的原则对整个政府机构进行重组，亦可以从部委内部进行职能划分。后一种方案更切实可行。

　　新京报：但是，部门的重组必然涉及部门之间权力和利益的重新分配，面对的阻力可想而知。而且部级机构数目的减少不见得整个政府的规模会减小，甚至可能进一步扩大。如此一来，会不会出现改革落空，机构更加臃肿，进而影响行政效率？

　　汪玉凯：首先必须明确，推行大部制的主要目的不是要精简机构和裁减人员，而是为了集中和综合决策，提高决策的科学性和有效性。另外，我们应该看到，近30年改革成果的积累，使得我国的行政管理体制已经基本具备了由计划经济型向基本适应市场经济需要过渡的现实条件。但必须承认，政府改革和行政管理体制改革越到后期，必然面临越来越强大的因为权力利益化而产生的阻力。

　　新京报：应从哪里寻找克服因权力利益化而产生的改革障碍的动力呢？

　　张成福：正如前面所提到的那样，行政管理体制是连接经济体制、政治体制和社会管理体制的中介点，必须因其他体制改革而改革。反过来，行政管理体制改革亦要求经济、政治和社会管理体制的改革同步推进，改革方案必须重视整体设计，避免“孤军深入”。

　　汪玉凯：一方面的确需要进行改革策略的创新，如设法超越部门利益等。但我认为，更重要的是必须稳妥推进政治改革，尤其是干部选拔制度的改革。只有跳出行政层面，从更高的政治层面发掘资源，才有可能使包括大部制在内的新一轮政府改革和行政管理体制改革获得成功。

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