解读十七大报告关于党内民主建设的论述

　　党的十七大报告对十六大以来发展党内民主的实践经验进行了全面总结，对今后更大力度地积极推进党内民主建设做出了重要部署，为党内民主的进一步发展指明了目标和方向，对推动基层和地方党组织进行党内民主试点与改革创新具有重要的指导意义。

　　下面结合十六大以来发展党内民主的试点和实践案例，分析党内民主发展的内在逻辑，以助于理解和阐释党的十七大报告关于党内民主的论述，进一步明确党的十七大报告对党内民主建设提出的新要求和新任务。

　　1、推进党务公开

　　党的十六大以来，中央有关部门和地方党组织主动增强工作中的透明度和开放性，产生了良好的社会效果。中台办、中组部、中联部等部门领导出席国务院新闻办组织的新闻发布会，主动与媒体见面，为推动党务公开迈出了重要一步。在基层和地方，党务公开的内容涉及到党组织工作的各个方面和环节。例如，2003年，四川成都市新都区在全国较早地实行开放党委常委会和全委会，邀请党代表和普通党员旁听常委会和全委会会议。2004年，江苏省丹阳市各个乡镇与部委办局的51个党委和21个党组中全面推行党务公开，公开的内容共有6大项30多个子项。最让干部群众感到震动的是，首次将基层所有领导班子成员的民主测评结果和廉洁自律情况通过公开栏的形式向社会“曝光”，同时向社会公开决定干部升迁去留的具体情况。丹阳市委书记杨根林说，“全部摊在阳光下，群众的猜疑少了，干部乱来的事也少了，大家心气顺了，基层的矛盾自然也就大大减少了。”2005年，陕西咸阳市为了畅通群众诉求渠道和公众监督渠道，甚至把九个市委常委的手机号码向社会公开，后来又在政府网站上公布。

　　党务公开的做法和经验得到中央的肯定，党的十六届四中全会《决定》提出，“逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务”。这次党务公开正式写入党的十七大报告，必将进一步推动党务公开在党的各级组织和各项工作中展开。

　　2、完善党的代表大会制度

　　关于完善党的代表大会制度，大家最关心的就是是否推广实行“党代会常任制”。早在1988年，县级党代会常任制就开始在十余个县(市、区)进行试点，但长期坚持下来的并不多。2002年党的十六大报告提出“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点”，此后，党代会常任制试点在十几个省份几十个市、县进行。

　　这次党的十七大报告提出，“实行党的代表大会代表任期制，选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制。”十七大的说法与十六大的说法究竟有没有什么变化呢？这又是否反映了中央对于十六大以来县级党代会常任制试点的评价呢？

　　笔者曾经赴四川、江苏、湖北等地对县级党代会常任制进行了实地调研，发现：一方面，县级党代会常任制确实具有弥补党代会非常任制条件下的制度不足，为保障党员权利和发展党内民主提供有效载体和制度平台；但是另一方面，党代会常任制在试点过程中也存在不少问题和制度困境。从实际效果来看，有些地方的试点由于制度完善、措施过硬，试点取得了良好效果；但也有一些地方的试点流于形式、难以为继，试点效果并不理想。党的十七大报告采取实事求是的态度，在深入分析具体情况的基础上，提出“实行党的代表大会代表任期制，选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制。”我认为这是实事求是、注重实际的做法。

　　3、完善党的决策体制

　　解决传统决策体制的突出问题是加强党内民主建设的重要内容。2001年，吉林白城市实行任免干部投票表决制。2003年，四川制定出台《四川省党的地方委员会全体会议决定下级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选的暂行办法》，使得党的地方全委会表决地方党政正职人选的制度在四川得以推行。2004年中央通过《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》，使得原来由常委会决定下级党政正职转变为由全委会投票表决下级党政正职，有利于发挥全委会在重要干部任免上的决策作用。2004年11月，江苏省委全委会将表决无锡市委书记人选的投票过程向媒体开放，引起人们对这一制度变化的极大关注。

　　党的十七大报告总结并肯定了这些做法和经验，明确要求发挥全委会对重大问题的决策作用，并且提出“推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制”，进一步明确了实行票决制的范围，即决定重大问题和任用重要干部，而所谓重大问题至少包括此前中央纪委提出的“三重一大”即“重大决策，重要干部任免，重大项目安排和大额资金的使用”。

　　4、常委会向全委会报告工作制度

　　2003年，党的十六届三中全会把中央政治局向中央委员会全体会议报告工作列为全会的第一项议程，此后的十六届四中、五中、六中、七中全会上中央政治局都向中央委员会报告工作，标志着中央政治局向中央委员会报告工作制度初步建立。有专家认为，党的十六大提出发挥党的委员会全体会议的作用，从议程安排到制度安排是不可逆转的趋势，报告工作制度将向地方各级党委延伸扩展。

　　中央政治局向中央委员会报告工作至少包含了两层意思，一是表明以胡锦涛为总书记的党中央率先垂范，以身作则，为各级党委进一步发扬党内民主提供榜样，反映了党内民主不仅存在从下而上的力量，也存在自上而下的推动和示范。二是预示着将进一步理顺党内权力授受关系。党的中央委员会要向选举它的党的全国代表大会报告工作，中央政治局理应向选举它的中央委员会报告工作，这是民主政治的权力授受原则在党内民主中的体现和运用。

　　为了理顺地方全委会和常委会的关系，1996年中央印发《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》，首次以党内法规的形式明确具体划分全委会和常委会的职责。全委会要“听取和审议常委会的工作报告，对常委会及其成员的工作进行监督和评议”，并且“对常委会提请决定的问题或必须由全委会决定的其他重要问题作出决策”。党的十六大报告提出要进一步发挥全委会的作用，充分肯定了理顺常委会与全委会关系的方向。这次党的十七大报告提出，“建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度”，必将推动地方党委进一步理顺党内权力授受关系，为更好地坚持民主集中制和改善领导体制迈出重要步伐。

　　5、改革和完善党内选举制度

　　如果说党内民主是党的生命，那么可以说，体现选举人意志的选举制度是党内民主的生命。体现选举人意志的选举是党内民主的基础，也是发展党内民主的标志。

　　十六大以来，基层党组织领导班子成员通过党员直接选举的试点不断扩大，党内民主建设取得的最大成果之一就是基层党组织选举制度的改革和创新。2000年前后，作为最基层的党组织之一——农村党支部书记和支部委员在山西、湖北、四川等许多省份实行开放式提名、差额选举和直接选举。不仅如此，党内竞争性选举还从村支部向乡镇党委班子选举蔓延和提升。2001年，四川平昌县进行了乡镇党委班子公推直选的试点，2004年，四川省有45个乡镇党委书记通过公推直选产生。截止2005年10月，全国有210多个乡镇进行了公推直选的试点。

　　笔者曾经赴湖北、四川、山东等地对基层党内公推直选进行了多次实地考察，通过大量的案例研究发现，基层党组织领导班子成员公推直选作为党领导下有序进行的体现党内民主的选举制度创新，从根本上改变了传统的“由少数人在少数人中选人”的机制，实现了党管干部原则和群众公认原则的结合，切实保障了党员的民主权利，增强了党的凝聚力，有利于防止腐败，有利于实现领导干部对上负责与对下负责相结合，有利于改善党群干群关系，增强党在农村的执政合法性，激发党员干部和广大党员参与农村各项事业的积极性，促进农村经济发展和社会稳定。

　　基层和地方的试点经验与创造成果也得到了中央的尊重和肯定，党的十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》明确要求“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围”。在2006年到2007年基层党组织领导班子换届中，几乎每个省份都进行了基层党组织领导班子成员直接选举的试点。这次党的十七大报告进一步总结党内选举试点改革的经验，明确提出“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式”，尤其值得注意的是要求“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法”，这就明确肯定非党员群众具有参与推荐基层党组织领导班子成员候选人的权利。笔者在湖北广水、四川平昌县和成都新都区调研时就发现，非党群众以不同的形式参与到村党支部书记、乡镇党委班子成员候选人的推荐过程。这是基层在吸纳非党群众参与党内民主的创造，有利于提高基层党组织执政合法性，也是与“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”的要求相适应的。因此，可以预见，党的十七大之后，基层党内民主将会取得更大的发展，更多的党内基层民主实现形式将会涌现出来。

　　总之，党的十七大报告关于党内民主建设的论述对十六大以来党内民主发展的理论成果和实践经验进行了新的概括和总结，体现了党中央在党内民主建设上率先垂范，坚持自上而下和自下而上相结合的原则，坚持实事求是的路线，不搞形式主义，尊重基层和党员的创造，实行先试点再推广的战略，逐步形成在党的领导下循序渐进、稳步推进党内民主建设的新格局。(王勇兵)