民生问题考验政治智慧

　　赵 杰

　　“改革开放作为一场新的伟大革命，不可能一帆风顺，也不可能一蹴而就。最根本的是，改革开放符合党心民心、顺应时代潮流，方向和道路是完全正确的，成效和功绩不容否定，停顿和倒退没有出路。”

　　——在十七大报告的第二部分，执政党鲜明地向世界宣示了以胡锦涛为总书记的党中央坚持改革开放的坚定意志。这是对改革开放历史经验和教训的深刻总结，发人深省，不禁让人联想起邓小平的至理名言：“不坚持社会主义，不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条。”除去语气稍缓和外，“没有出路”与“死路一条”是同一个意思。

　　可以说，报告以发展中国特色社会主义为己任，以全面实现小康社会建设新要求为目标，贯彻和落实科学发展观到经济政治文化社会建设各方面。在这个意义上，十七大报告也是一个发展科学发展观的纲领性文献。

　　主题词

　　无疑，十七大报告中心的论述逻辑是围绕“发展中国特色社会主义”这个主题词展开的。这从十七大篇章结构的布局可见一斑：改革开放的伟大历程孕育、催生、形成了包括科学发展观的中国特色社会主义理论体系。在新的历史起点，发展中国特色社会主义的指导方针和战略思想是科学发展观。2020年前发展中国特色社会主义的具体目标就是全面建成小康社会。发展中国特色社会主义的战略框架就是贯彻和落实科学发展观在“四大建设”中。发展中国特色社会主义，需要国防和军队建设、祖国和平统一和对外关系工作提供良好环境。发展中国特色社会主义需要改革创新党的建设来提供组织保障。

　　自“6·25讲话”至十七大开幕前夕，各界纷纷猜测科学发展观会以“理论武器”的提法写进十七大报告，和谐社会理论也会占据重要的理论位势。而今，我们在报告中看到的是“发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想”这个新的理论概括和理论定位。科学发展观作为十六大以来马克思主义中国化的最新成果，在报告第三部分给以系统总结。但是，报告通篇的浓墨重彩仍聚集于发展、发展中国特色社会主义理论体系、发展中国特色社会主义，这组贯通改革开放29年、连接十六大报告和十七大报告的词汇。

　　报告将科学发展观的理论地位置于发展中国特色社会主义理论体系的旗帜之下，将科学发展观的贯彻落实作为坚持中国特色社会主义道路和理论体系的战略方针，科学发展观对

中国经济政治文化社会建设的重要性仍然得以彰显，这个最新成果在报告中的重要地位仍毋容置疑。

　　但必须注意的是，报告明显的用意在突出贯彻和落实科学发展观的重要实践价值，而非其理论魅力。科学发展观的理论光芒已因其融于中国特色社会主义理论体系而被抑制，其实践价值，却在发展中国特色社会主义的新空间中，得以全面张扬。对中国特色社会主义理论体系的推崇，其实质在突出执政党理论和实践的继承性；报告同时强调“中国特色社会主义理论体系是不断发展的开放的理论体系”，又赋予科学发展观指导未来的发展以重大使命，也突出了报告的创新性。

　　所以说，十七大报告的主题词是“发展中国特色社会主义”，处于核心地位的理论词汇是中国特色社会主义理论体系，处于核心地位的实践要求是贯彻和落实科学发展观。或者说，科学发展观理论本身，在面对全面建设小康社会新要求下的发展，也成为十七大报告的一个重要的论述逻辑。

　　也可以说，十七大报告围绕发展这个中华民族伟大复兴的重大主题，采用了发展中国特色社会主义与科学发展观两个相互辉映、理论和实践角色各有侧重的论述逻辑。这是一个讲中国特色社会主义的继承和创新的报告，其论述逻辑也关照了新世纪中国共产党两次重要的代表大会——十六大和十七大报告，在结构、逻辑、内容上的继承和创新；这是一个讲发展的报告，其内在论述逻辑也具有鲜明的“发展”特色。

　　专章单列社会建设

　　报告将以民生问题为主的社会建设单独列篇，与十六大政治报告中“经济、政治、文化”三大建设布局明显不同，反映了十六大以来对社会主义和谐社会建设探索的最新成果，是站在新的历史起点，对执政理念的进一步丰富和拓展。十七大将社会建设单独列篇，也开启了党代会政治报告专章部署解决民生问题、创新社会管理的先河。

　　民生问题是一个历史积淀的产物。民生问题跃升为政治报告的主题之一，源于中国经济社会转型处于一个特殊时期。在经济运行层面，经济发展的成就斐然与经济体制深化改革面临困难并存、投资增速过快与居民消费乏力并存、民营经济深入社会事业改革动力十足与相关行业体制改革滞后并存，都使得民生问题凸显；在政府管理层面，经济发展依赖政府推动与依法保障劳动者和市场主体的合法权益的矛盾，希望政府加强监管的社会呼声与政府机构相互制肘、效率不高之间的矛盾，依法推动经济社会发展的社会要求与法律制订和执行的部门立法、权力部门化之间的矛盾，都使民生问题的解决牵连行政管理体制的神经。

　　在党的建设层面，以人为本的执政理念得到彰显，但是“为谁创造政绩”(政绩为民而不是其他，也不仅仅是为了一届任期，而是要实现可持续发展)、“创什么样的政绩”(政绩以人为本，符合科学发展要求；不是以官为本、以商为本、以利益集团为本，而是以大多数人民群众为本，以改善弱势群体的民生为本)、“靠什么创政绩”(转变作风，实事求是；而不是靠弄虚作假、不靠搞形式主义、不靠做表面文章、不靠吹吹拍拍)、“谁来评价政绩”(以人民拥护不拥护、高兴不高兴、赞成不赞成、答应不答应作为对政绩的评价标准，不唯上，只唯民)的政绩评价体系，还需进一步与党的干部选拔和用人制度相耦合。

　　人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，只有纳入执政党的社会建设和社会政策视野，才能逐步在政府政策制订和实施环节，给予安排和逐步解决。

　　效率与公平的再调试

　　以收入分配为例。长期以来，收入分配仅仅被理解为一个公平问题、一个财政问题，或者是一个再分配环节问题。十七大报告抓住了这个社会建设中的难题，给出了新的政策思路。

　　十七大报告中提出“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”，严格界定了初次分配、再分配过程中都要兼顾效率和公平，这一思路减少了再分配的压力，意识到再分配只是分配环节中的一个领域，避开了效率与公平优先问题争论的干扰。这是一个立足于社会主义初级阶段实际，清醒面对我国人均GDP和人均财政收入实际的收入分配改革新思路。它厘清了公平和效率问题与分配各环节的关系，使缩小当前收入差距的政策思路更加务实、更加符合社会主义初级阶段长期存在的实际。

　　中国对效率与公平关系的认识，经历了一个过程。改革开放初期，以“猫论”为指导，发展经济是当务之急，效率优先、经济增长优先的观念和政策体系，极大调动起各社会阶层参与经济社会生活的积极性，社会生产力得到极大解放。随着经济社会的快速发展和社会物质财富的涌流，执政党逐步意识到效率和公平是一对矛盾，对两者关系的权衡，成为进一步保持国民经济长期健康协调发展的关键。于是党的十六大报告中提出“初次分配注重效率，发挥市场的作用，鼓励一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来。再分配注重公平，加强政府对收入分配的调节职能，调节差距过大的收入。”对再分配中的政府责任给予极大重视。

　　十六届六中全会，面对社会关于效率与公平关系的讨论，没有接受一些同志提出的“效率与公平并重”的观点，而是提出“在经济发展的基础上，更加注重社会公平”的论断，再一次在肯定政府在维护公平的分配关系上的重要作用同时，维护了发展经济、做大

蛋糕这个收入分配改革的基础性原则。

　　简单地将效率和公平作为单一要求，分别对应于初次分配和再分配，不能反映社会主义初级阶段按劳分配和按生产要素分配长期并存、人均财政收入长期较低、

垄断行业改革需长期推进、政府职能需逐渐转变的现实。客观地说，在国家财力有限、完善社会主义市场经济的各项改革尚未到位的情况下，过于倚重在再分配过程解决收入分配问题是不现实的。

　　收入分配政策思路的这种调整，其政策效应是覆盖全社会的。民生问题的社会性，决定民生问题的政治性。流行观点认为，民生问题只关系低收入阶层，执政党对民生问题的求解，体现为对社会低收入人群的关怀。实际上，“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”所涉的教育、就业和收入分配、医疗、社会保障、住房等五大领域，不仅涉及低收入阶层，与中高收入阶层也有直接的利益关系，只是低收入阶层应对各类民生问题的起点低、能力差，要求更为迫切。

　　民生问题的解决，因为关系居民消费能力的提高和消费模式升级，从而直接影响经济发展方式的转变。民生问题也因为涉及社会改革中的社会各阶层，直接影响到他们参与经济社会发展的能力和深度，直接影响到各个社会阶层共享经济社会发展成果的现实感受。

　　所以，民生问题解决的成绩成为执政党领导经济社会发展政绩的重要内容，民生问题解决的能力成为评判执政党执政能力的重要指标。民生问题因其横跨投资与消费两个领域，同时又关系全社会各个阶层经济社会权利实现的程度，成为建设有中国特色社会主义历史进程中不可逾越的新领域。这可能是党的十六大以来，执政党对民生问题赋予越来越浓厚的政治意蕴，并在十七大报告中，将之纳入社会建设格局专篇部署的要义所在。

　　(作者为中共中央党校研究室博士）