基层群众自治制度首次写入党代会报告

　　本报记者 陈丽平

　　河北省新乐市木村乡副乡长贾建友最近很是高兴。

　　贾建友是土生土长的新乐人，大学毕业后，他又回到家乡工作。因为长期与农民接触，他对农村及村民自治问题十分有兴趣并致力于这方面的研究。他的论文曾获得过首届中国农村发展论坛“三农”研究创新二等奖、农民土地权益和基层民主政治建设国际研讨会优秀奖。前不久，他被河北大学中国乡村建设研究中心聘为研究员。

　　贾建友兴奋地说，刚刚闭幕的党的十七大在其报告中对基层群众自治制度有了新提法、新论述，“基层群众自治制度”首次写入党代会报告，正式与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度一起，纳入了中国特色政治制度范畴。

　　回溯历史

　　我国基层群众自治发源于城市

　　据权威人士介绍，我国的基层群众自治制度，是在新中国成立后的民主实践中逐步形成的，并首先发育于城市。

　　城市居民委员会这一重要的群众性自治组织在中华人民共和国成立之初就在一些大城市中产生了。建国之初，新生的人民民主专政政权面临着十分艰巨的任务。一方面，要肃清一切敌视人民民主专政政权的反动势力的破坏活动；另一方面，要充分调动人民群众参政议政的积极性。要实现上述目标，建立有效的基层政权组织形式就显得极其重要。城市居民委员会在这种情况下应运而生。

　　1949年底到1950年初，在一些城市中出现了由群众自己组织起来的防护队、防盗队和居民组等名称不一的群众性自治组织。1950年3月，天津市根据居民居住状况建立了居民委员会。同时期，在湖北省武汉市的部分街道也开始建立了居民代表委员会和居民小组。但是，此时居民委员会的特点是，各地的规模不太一样，职能也不统一，有的居民委员会的领导整日陷入繁忙的工作事务之中，有的居民委员会的组成人员则利用手中的权力大搞乱筹款、乱募捐活动等。

　　为了克服此类不正常的现象，1953年6月8日，彭真同志给毛泽东等中央领导同志专门写了一个报告，即《关于城市街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告》。报告指出，城市街道居民委员会这一组织是需要建立的。它的性质应当是群众性自治组织，而不是基层政权组织。它的主要任务应当是把工厂、商店、机关、学校以外的街道居民组织起来，在居民自愿的原则下，办理有关居民的公共福利事务，宣传政府的政策和法令，发动居民响应政府的号召，向基层政权反映居民的意见。居民委员会应当由居民小组通过选举产生，在城市基层政权或者派出机关的统一领导下进行工作。但它在组织上并不是基层政权的下属机关，因此，不应交付太多的事情让它办。

　　毛泽东及其他中央领导同志同意了这个报告。此后，各城市都陆续建立了居民委员会组织，名称也逐渐趋向统一，其性质都属于基层群众性自治组织。

　　1954年12月召开的第一届全国人大常委会第四次会议制定并颁布了《城市居民委员会组织条例》，第一次用法律的形式肯定了居民委员会的性质、地位和作用。这个条例的贯彻和实施，有力地推动了城市居民委员会组织的建设和发展。到1956年底，城市居民委员会不但在全国各个城市普遍建立起来，而且得到了进一步巩固和发展。

　　众所周知的原因，1958年以后，城市居民委员会的发展遭受了挫折。

　　党的十一届三中全会以后，我国城市居民委员会的组织建设得到了全面的恢复和发展。1980年1月，全国人大常委会重新公布了《城市居民委员会组织条例》。

　　1982年，现行宪法在总结我国居民委员会实行群众自治经验的基础上，首次以根本法的形式明确规定了居民委员会的性质、任务和作用。根据现行宪法的规定，全国各地对城市居民委员会的组织进行了整顿，并建立了符合现行宪法规定的体现城市居民自我管理、自我教育和自我服务精神的城市居民委员会，健全了城市居民委员会的组织机构和各项规章制度。

　　为了充分保障城市居民的自治和各项民主权利，在经过多年调查研究和总结《居民委员会组织条例》实施经验和教训的基础上，1989年12月26日，全国人大常委会第十一次会议通过了城市居民委员会组织法。这标志着我国城市居民委员会的组织建设进入了一个新的全面发展的时期。截至2006年底，全国共有居委会80717个，居民小组123.5万个。

　　同城市居民委员会相比，村民委员会出现得比较晚。

　　那是党的十一届三中全会后，在实行联产承包责任制的过程中，广西壮族自治区罗城县和宜山县的一些村，自发地把农民组织起来，创立了村民委员会这一组织形式。起初这一组织形式并不叫村民委员会，有的叫“村治安领导小组”，有的叫“村管会”。从1981年春天起，开始改称村民委员会。村民委员会的建立，使农村日常生活中的一些问题迅速地得到了解决。

　　广西的这一做法在当时引起了很大反响，全国许多地方都仿效广西的做法，纷纷建立起村民委员会组织。这一时期的村民委员会组织名称不统一、机构不健全、任务比较单一、村规民约不完善。最大的缺憾就是村民委员会的民主色彩还不太浓。

　　1982年，全国人大常委会在起草宪法修改草案时，总结和吸收了城市居民委员会的经验和广大农民群众创造的新鲜经验，把村民委员会和居民委员会一起写进了宪法，并对村民委员会的性质、任务和组织原则都作了具体规定，这是我国制宪史上的一个创举。

　　现行宪法颁布以后，全国普遍开展了由生产大队改建村民委员会的活动。绝大多数地方以原人民公社为单位成立了乡政府，以生产大队为基础建立了村民委员会，以生产队为基础建立了村民小组。在普遍建立村民委员会的基础上，北京、内蒙古、天津、新疆、河北、西藏等地根据本地实际制定了《村民委员会组织简则》。

　　1987年11月24日，第六届全国人大常委会第二十三次会议通过了村民委员会组织法(试行)。

　　1998年11月4日，九届全国人大常委会五次会议通过村民委员会组织法。此后，我国农村基层群众自治组织呈现出强大的生命力，在实践中不断发展壮大。截至2006年底，全国共有村委会62.4万个，村民小组453.3万个。

　　透视现实

　　基层群众自治组织仍存一些问题

　　中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏对我国基层群众自治组织的法律问题颇有研究。他认为，目前我国居民委员会、村民委员会在许多方面发挥了很好的作用，但在执行城市居民委员会组织法、村民委员会组织法的过程中还存在一些问题。

　　“居民委员会的任务重而且繁多；工作条件差、待遇低；没有经济实力，缺乏必要的经济基础，无法实行居民的自治；干部结构不合理。”莫纪宏将实施城市居民委员会组织法过程中存在的问题归结为四个方面。

　　据不完全统计，目前，城市居民委员会的任务一般都有50项之多，有的甚至达上百项。特别是在一些大城市中，大多数居民委员会扮演着“上管天文地理，下管鸡毛蒜皮”，“既管公婆打架，又管夫妻离和”，“上面千条线，下面一根针”的角色。一些城市基层政权组织把本来不属于居民委员会职权范围内的事务都交给居民委员会办理，有的甚至将居民委员会当成其下属机构来对待。

　　许多地方的居民委员会处于“三无”状态，即无固定的办公用房、无必需的办公设备、无必要的活动经费，严重地影响了居民委员会干部的工作积极性。

　　大多数居民委员会都是靠出租办公场地或者是街道办事处的拨款来勉强维持日常开支。

　　目前居民委员会的干部大多数都是老年人，年轻人由于不愿意做居民委员会日常事务中那些婆婆妈妈的繁琐事情，一旦有年轻人来居民委员会工作，便立刻成了新闻媒体追逐的对象。

　　有关专家认为，当前，在执行村民委员会组织法过程中，也存在一些问题，表现在，村民委员会是农村村民实行“自我管理、自我教育、自我服务”的基层群众性自治组织，但是，在实际中，有的乡镇政府仍视村民委员会为其当然的下属机构，按照行政管理方式来对待村民委员会，一般都是通过对村民委员会发布各项指令和进行具体的工作指导来领导村民委员会的工作。

　　正因为如此，近年来，每年在全国人大会议期间，都有许多全国人大代表联名提出议案，要求修改城市居民委员会组织法和村民委员会组织法。仅今年3月十届全国人大五次会议期间，就有126名代表提出4件议案，要求修改城市居民委员会组织法；279名代表提出9件议案，要求修改村民委员会组织法。

　　在关于修改城市居民委员会组织法的议案中代表们提出，自社区建设推进以来，城市居民委员会的功能发生了很大变化，居民自治工作出现了不少新情况和新问题，城市居民委员会组织法的内容已不能完全适应城市基层民主政治建设发展的需要，建议修改。

　　在关于修改城市建设村民委员会组织法的议案中代表们提出，随着村民自治的深入发展和国家“三农”政策的落实，有必要对村民委员会组织法作相应修改，完善民主选举程序，补充民主决策、民主管理、民主监督等有关内容，以适应农村基层民主政治建设和新农村建设的需要。

　　展望未来

　　十七大报告将对修法产生重要影响

　　据了解，城市居民委员会组织法修订已列入十届全国人大常委会立法规划和国务院2007年立法工作计划。民政部已完成该法修订草案的起草工作并已将草案报送国务院。目前，国务院法制办公室正在广泛征求有关部门和地方政府意见的基础上，对该法修订草案进行研究论证。全国人大代表在议案中提出的关于居民委员会的性质、功能和目标定位以及居民委员会组织建设、管理方式改革等问题，国务院有关部门已组织专门力量逐一进行研究。

　　全国人大内务司法委员会负责人介绍，内司委已连续三年对城市居民委员会组织法进行了执法、立法调研，加强了对立法中一些重大问题的研究，与有关部门进行了多次沟通。内司委建议，国务院适时将修订草案提请全国人大常委会会议审议。

　　另据了解，村民委员会组织法修订也已列入国务院2007年立法工作计划。民政部已完成该法修订草案的起草工作并报送国务院。目前，国务院法制办在征求有关部门和地方政府意见的基础上，认真研究吸收全国人大代表在议案中提出的关于完善民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等村民自治具体内容的建议。

　　全国人大内务司法委员会有关负责人表示，人大内务司法委员会赞成修改村民委员会组织法，并提前介入了对该法的修订工作。通过调研，对代表议案中提出的一些问题进行了研究，与有关部门进行了多次沟通。内司委建议，国务院适时将修订草案提请全国人大常委会会议审议。

　　莫纪宏认为，十七大报告关于我国基层群众自治工作的要求，对于城市居民委员会组织法、村民委员会组织法的修订将会产生重要影响。

　　他说，这种影响体现在：

　　居委会、村委会今后的各项工作有望进一步民主化，特别是在两部组织法修改中有望进一步发挥城市居民和农村村民在参与集体决策中的作用，逐渐引进居民自治、村民自治的概念，由原来的居民委员会、村民委员会在基层群众自治工作发挥主要作用向居民和村民直接通过行使民主权利来发挥自身的积极作用过渡。

　　在居委会、村委会组织法中有望进一步明确基层党组织与居委会、村委会之间的关系，通过加强对基层党组织的民主监督，有机地协调基层党组织与居委会、村委会之间的关系。

　　有望进一步发挥多种群众自治团体和自治组织的作用，不仅在企事业单位中要进一步发挥职工代表大会、工会的作用，而且还要充分发挥社会团体、业主委员会等群众性社会组织在基层群众自治工作中的作用，形成一个比较全面和系统的基层群众自治工作网络，进一步扩大基层群众自我管理、自我服务的能力。

　　居委会、村委会的工作有望进一步公开化、透明化，居民和村民有望享有更多的实行民主监督的权利，同时还会在法律制度上进一步强化对居委会、村委会工作的合法性监督，以法律来保障基层群众自治的合法权益。

　　相关链接

　　十七大报告中相关论述新亮点

　　

　　相关论述明确提出了三个方面的要求：

　　要求以保障人民的民主权利作为基层群众自治工作的指导思想；

　　要求发展基层民主政治要从加强基层党组织的民主建设着手；

　　要求基层群众自治应当遍及所有的基层群众组织。

　　十七大报告关于基层群众自治工作新提法的意义：

　　一方面，在今后的基层群众自治工作中，一定要以保障人民群众的民主权利为核心，也就是说，基层群众自治应当建立在群众参与、民主决策的基础上，凡是非民主的工作方式都是与基层群众自治工作的要求不相适应的。

　　另一方面，基层群众自治工作，要从基层党组织的民主化开始。也就是说，基层党组织在贯彻落实党的政策和国家的法律过程中，不仅要尊重人民的民主权利，尊重人民群众的自治意愿，而且自身也要按照民主原则办事，基层党组织首先要获得群众的信任，然后才能领导群众实行良好的自治，行使当家作主的权利。这样就要求实行基层党组织和社会组织两个方面的民主化。

　　第三方面的意义就是，应当深入到所有的社区、社会组织或者是社会团体，凡是涉及到人民群众切身利益的事情，人民群众都应当获得充分的机会来行使自己的民主权利，表达自己的合理的利益诉求，并参与各项民主决策。

　　部分地区的创新作法

　　彭州：优秀民警任村官

　　2007年年初，四川省彭州市公安局在丽春镇的袁义、青光等4个村子推行了“社区民警兼任村党支部副书记”的试点工作，在取得良好效果基础上，下发了《彭州市公安局关于推行优秀党员社区民警担任村(社区)党支部副书记制度的指导意见》，推出全国首创的乡村警务运作新模式———警官任村官。

　　优秀民警任村官制度的推出，进一步夯实了“农村警务”基础，改善了农村社会治安环境，提升了群众的安全感，加固了警民关系，确保了社区民警扎根基层、服务群众的工作落到实处。

　　金华：首创“街道议政会”

　　2005年12月31日，浙江省金华市金东区东孝街道召开首届街道议政会，31名村(居)民议政代表向与会领导提了17条意见和建议。

　　议政会的主要任务有两项：一是定期听取街道办事处对本区域内的经济社会发展、财政预算、重点项目等安排以及执行情况的通报，讨论后提出意见、建议；二是开展调查研究，及时听取并反映人民群众对本街道工作提出的意见、建议，协助办事处推行工作。

　　徐州：推行勤廉双月述制度

　　2005年11月，江苏省徐州市市委在全市推行村级干部勤廉双月述制度。勤廉双月述的对象为全市各村(居委会)党支部书记、主任、会计、治调主任等，陈述内容为上述人员各自在管理村级事务中的勤勉尽责和廉洁自律情况。

　　部分城市：尝试“议行分设”

　　从2005年开始，深圳、北京、厦门等地的居委会开展了“议行分设”的尝试。“议行分设”后，居委会实行“一会一站”的模式，“会”即社区居委会，“站”即社区事务工作站。

　　据介绍，“议”就是居委会进行议事、讨论，代表社区居民意见和利益，实质是表达与决策的民主过程；“行”有两方面的含义，一是社区事务工作站执行居委会的某些决议，二是社区事务工作站从居委会中剥离，执行街道交办的政府行政工作。