以党内民主带动人民民主

　　5、以党内民主带动人民民主

　　――俞可平……

　　关键词：社会主义民主政治

　　报告摘要：。。。。。。

　　俞可平，中共中央编译局副局长，中央编译局比较政治与经济研究中心主任、北京大学中国政府创新研究中心主任、并任中央马克思主义理论研究和建设工程基本观点研究课题首席专家，中国地方政府改革创新研究奖励计划总负责人，政治学、哲学双学科博士生导师。目前，俞可平的一言一行，已经成为研究中国政治体制改革的风向标。

　　胡锦涛总书记在刚刚闭幕的十七大上重申，加快建设社会主义民主政治，加大党内民主的改革步伐，并将在个别地方试点党代会常任制。

　　10月7日和10月22日，俞可平教授分别在北京飞往成都的航班上和北京接受本报独家专访，就十七大提出的“党内民主”话题进行了深入探讨。

　　政治体制改革 不是“应当”是“必须”(小)

　　成都商报：俞教授，一些看了胡锦涛总书记报告的专家认为，十七大报告对政治体改革的表述没有什么新意，您怎么看这样的观点？

　　俞可平：我不赞同这种看法。中国的改革开放是一个整体性的社会变迁过程。近30年的改革，不仅中国的经济生活和社会生活发生了巨大变化，政治生活也发生了巨大变化。政治进步与经济进步是一个相互促进的过程。随着社会主义市场经济的建立和发展，中国一直在积极稳妥地进行政治体制的改革，并且取得了显著的成就。政治体制改革不是一件“应当”做的事，而是一件“必须”做的事。正如胡锦涛总书记在中共17大报告中指出的那样：“政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应”。

　　政治体制改革要达到多重目标，例如，转变政府职能，促进经济发展，提高行政效率，改善公共服务，维护社会稳定，遏制官员腐败，等等，但正如17大报告所表明的，其根本的目标，是“保证人民当家作主”。17大报告在第六部分论述政治体制改革时，直接将该部分的标题定为“坚定不移发展社会主义民主政治”，并且在继中共16大将“党内民主”视为“党的生命”之后，又将“人民民主”视为“社会主义的生命”，表明了中国共产党对民主的重视和推进民主政治的决心。

　　中国的政治发展，也将与经济发展一样，遵循增量改革或增量民主的道路，逐渐向前推进。因此，政治体制的改革，既不可能发生整体的突变性改革，但也不可能停止不前，在某些领域将不时会将有一些突破性的发展，特别是在基层民主、党内民主、决策制度、政府管理和社会管理等领域。

　　休克疗法是灾难 政治改革更需软着陆(小)

　　成都商报：胡锦涛总书记在十七大报告中有关社会主义民主政治的论述中指出，政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。有观点指出，这一方面承认了政治体制改革滞后于经济体制改革，还需要不断深化；同时也强调，政改还需循序渐进，体现“增量民主”的势头，您怎么看？

　　俞：与西方国家相比，政治在中国具有更加决定性的作用。29年前的改革开放实际上首先是由政治改革推动的，试想，要是没有中共十一届三中全会所确立的政治改革，哪会有后来的社会主义市场经济体制？可以说，中国的经济改革由政治改革所启动，反过来，经济的发展又要求政治体制进一步的改革发展。比如市场经济的发展，需要健全的法制，但我们的法律体系还不够完善，社会的法治化程度还比较低。又如，就全社会而言，人们在经济生活中已经享有高度的自由表达权和选择权，但政治生活中的自由表达权和选择权则要少得多。

　　人们通常会认为，政治改革和发展民主，只是经济发展的需要，其实这种看法是不全面的。经济发展对政治改革虽然有着根本性的决定作用，但从政治发展和政治改革的动力学来看，除此之外，影响政治发展和政治变革的至少还有其他三个十分重要的变量。其一，人民群众日益增长的政治需求，也同样是推进政治改革和民主政治的直接动力。人除了吃好穿好之外，还有自由、平等、尊严、参与等政治性的需要。其二，政治发展自身的逻辑。政治与经济的关系并不是简单的对等关系，它有相当大的自主性，有其自身的规律。例如，不论经济体制和经济生活如何变化，人类的政治发展总是遵循着从人治走向法治、从专制走向民主、从管制走向服务这样的规律。其三，外部影响。一个参与全球化的国家，不仅在经济生活上受到国际社会的影响，政治生活同样也受到国际社会的影响。人们常说的要适应世界潮流，当然也包括世界的政治性潮流。

　　但是，政治体制的改革事关社会根本利益的分配和现存利益格局的调整，极其敏感，真正是牵一发而动全身，必须稳步推进。经济改革需要软着落，政治改革更需要软着陆。突变性的休克疗法，对经济是一个灾难，对政治更是一个灾难。突变性政治改革可能造成的政治动荡和社会失控，会极大地损害广大人民群众的利益，损害全民族的根本利益。这也是我一直主张增量政治改革的主要原由。但增量政治改革决不意味着裹足不前。我不喜欢用“渐进改革”而用“增量改革”，主要也是考虑到以下两点。首先，“增量改革”强调，所有政治变革必须增加人民群众现有的权益，而不能损害他们已经获得的权益。其次，“增量改革”意味着，在条件成熟时，政治改革必须有突破性举动。

　　前无古人 中国特色民主道路需要长期探索(小)

　　成都商报：谈社会主义民主政治，脱离不了对民主的理解。在您看来，除了普遍性之外，中国目前正在进行的社会主义民主政治与西方的民主有何不同？

　　俞：我国的社会主义民主政治必然具有中国特色。西方学者判断民主政治有三个基本标准，一是多党制，二是立法、行政、司法的三权分立，三是政府领导人的普选制。但这是西方民主的标准，不是所有民主的标准。民主的根本意义，就是人民当家作主，或人民的统治。从操作的意义上说，民主也就是一系列确保公民民主权利的制度和机制。只要能够保证人民当家作主，不论采取什么样的政党制度、权力制衡制度和选举制度，都应当是民主制度。这里的关键是，人民真的有没有“当家作主”，以及在何种程度上“当家作主”。这才是评价民主政治及其发展程度的根本标准。中国的民主政治在许多方面都区别于西方的民主政治。例如，在政党制度方面，中国不推行多党制，而实行“一党执政多党合作”制度；在权力的制衡方面，中国不实行立法、行政、司法的三权分立，而推行议行合一的人民代表大会制，重在“人权、事权和财权”以及“决策权、执行权、监督权”之间的制约；在选举制度方面，国家领导人不搞全国性普选，而是由全国人民代表大会间接选举产生。特别需要指出的是，中国特色的民主道路，是一条前无古人的道路，它的成功需要长期的探索。

　　突破口之一

　　党内民主

　　成都商报：对于中国政治体制改革的走向，您在不同场合均提出，我国政改的突破口在党内民主和基层民主，这正好契合了胡总书记在十七大报告中提出的 “要以扩大党内民主带动人民民主”的观点，为什么党内民主是中国政治体制改革的突破口？

　　俞：中共16大就确立了发展党内民主，以党内民主带动社会民主的中国民主政治发展路线。中共17大再次确认了这一民主发展战略。党内民主是除基层民主之外，中国推进民主政治的又一重点。如果说基层民主是由下至上推进民主政治的话，那么，党内民主则是由核心向外围推进民主。中国共产党是中国唯一的执政党，其执政地位以国家宪法的条文加以确定。若说宪政，这就是宪政的核心内容之一。中国共产党是中国的政治权力核心，几乎掌握着全部立法、行政和司法权力。此外，作为7000多万党员的大党，中国共产党聚集了中国社会广大的政治、经济和文化精英。没有党内的民主，就意味着没有核心权力层的民主。如果不是从主观臆想而是从客观现实出发，那么完全可以说，没有党内民主，就难有实质性的社会民主。以党内民主带动人民民主，是推进中国民主政治的现实道路。

　　人民民主是最终目标(小)

　　成都商报：对于您对党内民主的论述，有许多不同的观点，比较普遍的就是，民主只能是对全体公民而言的，所以世界上不可能出现实质性的“党内民主”，您怎么看？

　　俞：确实，就其本来意义而言，民主就是人民民主。“以党内民主带动人民民主”，这一命题本身就十分清楚地表明，党内民主不是中国民主政治的根本目标，人民民主才是最终目标。胡锦涛同志在17大报告中指出，中国共产党“自诞生之日就勇敢地担当起带领中国人民创造幸福生活、实现中华民族伟大复兴的历史使命”。归根结底，实现党内民主，是为了最终胜利地履行中国共产党的历史使命，把我国建设成为一个富强、民主、文明、和谐的现代化强国。从这个意义上说，党内民主，是人民民主的途径和条件。

　　此外，“党内民主”对于共产党的意义，也不同于西方国家的政党。西方国家的政党，只有在执政时才握有国家的政治权力，而且其执政权力是通过政府来实现的。在我国，中国共产党是唯一的执政党，其对国家的政治权力不仅体现为政府权力，也体现在立法、司法、经济、社会等各个领域。对于中国共产党来说，党内民主决不仅仅影响党内事务，也深刻地影响社会事务。

　　统筹党政机关的权力和职能已提上议程(小)

　　成都商报：我们看到，在一些地方出现了重大的

　　俞：只要行使权力，就必须承担责任。这是问责制的一个基本准则。在我国的现行政治体制下，党委书记和行政首长分别主要承担政治责任和行政责任。根据这种制度安排，发生政治性事件时，书记首先要承担责任，而发生管理性事件时，行政首长要承担主要责任。这也就是你所说的，发生重大安全事故时，总是政府首长受到相应处罚。这里的问题是，政治责任与行政责任有时难以清晰区分，其实，在许多情况下，重大的管理事故同时也是政治事故。在这样的情况下，如果仅处理行政首长，就显然有失公平。因此，如何统筹党政机关的权力和职能，如何协调党政首长的职权，已经迫切地提到政治体制改革的议程。17大报告提出，“要着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置”。恐怕你提及的这个问题，也只有在先解决机构重叠、职责交叉的基础上，再健全相应的官员问责制度，才能有效解决。

　　成都商报：您曾经说过，以党代政不是不可以，关键是必须有监督制约机制，如何理解？

　　俞：在现行政治安排下，各级地方权力机构都实行双首长制，即党委书记和政府首长双重负责制。一般情况下，党委(书记)管干部、管大政，政府(市县长等)管行政、管财政。这种政治安排有其优点，特别是防止权力过分集中。但也有许多不足，例如机构重叠、职权交错、管人管事分离、行政成本偏高，而且如果党政首长之间不能很好合作，就难以形成执政合力。因而，在既定政治框架下，如果我们在权力的产生与监督方面能够有所突破，切实使党政首长处于人民的有效监督下，其权力确实受到制度性制约，如同级人民代表大会的制约或同级党代会的制约，那么在地方政府中实行党政首长合一的尝试，不是不可以考虑的。

　　党代会常任制试点近20年(小)

　　成都商报:十七大报告对党内民主的论述中提到，“要完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制。”我们知道，邓小平同志对党代会常任制评价非常高，他说，常任制是把党内民主生活提高到更高水平的一项根本改革，它的最大好处是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。但是，为什么这么多看来，这种制度未能在更大范围内推开呢？

　　俞：从1988年开始，浙江的椒江市就开始试验党代会常任制，此后其他一些地方也陆续做过党代会常任制的试点。这次17大报告再次决定要选择部分地方继续试行这一制度，这至少说明两点。第一，党代会常任制对于党内民主有重要意义，值得尝试；第二，尽管已经有近20年的试点，但还没有十分成熟，不宜在全国范围内普遍推广。由于我们的党是实际的权力核心，政府、人大与政协都在党的领导之下，因此推行党代会的常任制，除了考虑党内民主外，还须考虑到整个国家的政治制度框架。而且即使从党内民主考虑，常任制的实际作用还取决于以下两个关键因素：其一，能否按照党章要求，党组织的领导人确实由党代会选举产生，而不是由上级党委任命。其二，能否保证党组织的领导确实向党代会负责，党代会确实有权罢免同级党组织的领导。由于党代会常任制涉及到诸多因素，再在更广泛的范围内试行一段时间，我认为是很有必要的。

　　突破口之二

　　基层民主

　　乡村治理结构和制度必须改革(小)

　　成都商报：基层民主也是您所提出的中国政治体制改革的突破口，但是，我们也看到，基层民主也出现了贿选、家族势力独大等问题，比如一些钱、一包烟、一顿饭就可以换来一张选票，您觉得应该如何去解决这个问题？

　　俞：这些问题主要存在于村民的选举中，在一些地方还比较严重。我们决不能让贿选、家族势力和黑恶势力影响村民自治，要是推行村民自治反而使农村治理变得失控，那么村民自治就不是增加村民的权益，而是损害村民的权益了。这也是一些人对基层民主持怀疑态度的主要原因。出现这些消极现象，不是基层民主的过错，而是我们的乡村治理结构和制度必须改革。例如，在现行乡村治理框架下，村委会兼有行政权和自治权，像集体土地的开发利用、宅基地审批、计划生育等就是行政权。问题主要出在以自治权来行使行政权，如果将行政权从村委会中剥离出去，交给政府行政部门，让村委会真正成为为村民做善事做好事的自治组织，上述问题就可以得到有效解决。在这方面，与我们有相似政治文化传统的韩国的乡村治理经验值得借鉴。还有，在我看来，基层民主的重点不应是村一级的民主自治，而应是乡镇以上的政权组织，例如，现在正在一些地方试行的乡镇领导公推直选等。(本报十七大采访组 郭晓军 廖卫华 陈宝成 殷玉生)