从公推直选透视基层民主的发展空间

　　--以奉化市公推直选为例

　　浙江大学调研团队报告

　　从公推直选透视基层民主的发展空间--以奉化市公推直选为例

　　2007年9月

　　制作：陈祎

　　文字：陈祎 吕晓健 王晓婷 陈杨

　　后期数据整理：陈杨 蒋玲玲

　　江口街道地处奉化市北部，距宁波市中心20公里，辖区内有正在建设的宁波绕城、同三、甬金三条高速公路连接线 ，并有甬临线、江拔线两条省道穿境而过，交通地理位置相当优越。整个江口的地域面积有59.7平房公里，其中五分之四 是平原水乡。辖区内共有根底面积4.2万亩，山林面积7500亩。街道共辖52个行政村、2个居委会，有常住人口4. 7万人，外来登记人口2.5万人。

　　长期以来，江口都是宁波市重要的粮食生产基地，曾被誉为奉化的两大“米缸”之一。同时，江口也是奉化的工业重 镇，拥有中国服装之乡和中国厨卫配件的产业基地的称号。目前辖区内共有各类注册企业850余家，其中年产值在500万 元以上的规模企业有95家，有从业人员3.8万人，基本形成了服装针织、厨卫配件、仪表仪器、机械制造和蔺草加工五大 主导产业。2006年，全街道实现工业总产值近50亿，实现应税销售26.5亿，实缴税金1.75亿元，完成技改财务 数2.9亿，完成加工贸易1800万美元，实现农业总产值1.1亿元，农民人均纯收入达8300元。

　　江口地处奉化的地理位置较为优越，经济水平在奉化所有乡镇街道中处于中上水平。在2002年初，江口街道就有 少量存被挑选为公推直选试点村，率先进行了公推直选，比如我们具体调研的蒋葭浦村就是2002年的试点村之一。在20 05年初，奉化市全面推广公推直选时，江口街道除两个已于去年提前换届的村和一个延迟换届的村以外，其他49个村全部 运用了“公推直选”制度选举村支书。至我们前往江口街道调研为止，据了解，江口所有村都实施了公推直选，而且正在为2 008年“公推直选”村支书做准备。可以说，在实施和推行公推直选制度上，江口街道是奉化市所有街道、乡镇中做得最好 的一个。

　　在我们与江口街道组织委员的访谈和之后对江口街道几个村的调研、走访中，我们了解到，江口街道是由三个区域合 并而成，原本有81个村，通过合并成为现在的52个行政村，而且该村一直以来民风良好，基本没有出现大的纠纷。前文已 经说到，该村在2005年开始推广实行“公推直选”制度的，在2002年奉化市一部分村开始试行或者具体落实实施公推 直选的时候，江口街道已有很少量

　　的村列入试点村名单。据了解，成为2002年的试点的行政村都是民风良好，派系和宗族势力都不严重，民意集中 的村。到2005年，奉化市组织部下发文件要全面推广公推直选制度之时，江口街道的联村干部到各个村进行实地调研考察 之后才开始实施。据借口街道办事处工作人员反映，这里的调研考察内容主要是通过与村民、党员座谈会的形式，了解该村民 意和村里宗族派系的情况。可以看出，江口街道的“公推直选”得以如此顺利的进行，除了街道办事处的工作人员的调研考察 等准备工作做得充分以外，我们不可否认，很重要一点就是该街道的各村

　　的撤并比较合理，没有产生很严重的派系和家族势力，而且一直以来民风都很好，

　　基本没有大的纠纷，就使得新制度的实施没有太大的阻力。

　　在访谈之初，当我们向街道办事处人员了解公推直选制度的实际成效的时候，他回答了我们三个方面的作用：

　　1，新一届的村支部书记人选理想。经“公推直选”选出的村支书基本上都是公信力较高，有着广泛群众基础的人选 ，而这些当选的书记也都基本符合街道组织的意图；

　　2，给村委会注入新活力。在新一届的村支书的人选中，有占73.5％的当选者都是连任的，连任比率较高，但仍 有一部分的新的支书人选被党员群众代表推荐选举出，公推直选使得村书记的任职人选得到了扩大，让更多有能力的党员进行 参选。而连任的村支书在得到村民代表的支持推举后，工作绩效也有了提高。

　　3，公推直选进一步的扩大了基层党内民主和群众基础。“公推”直接地将选举伸展入基层群众之中，尊重了群众的 意愿，激发了群众的积极性，扩大了基层群众基础。同时，“直选”也充分的保障了党员的民主权利，在党内民主和群众基础 之间找到了平衡协调点。

　　然而随着访谈和了解的深入，我们开始怀疑这项制度的实际成效，当我们试图进一步了解其实际情况的时候，街道办 事处的人员开始向我们透露了心声，没有再回避我们对该制度实际实施绩效和存在不足的疑问。

　　首先，公推直选在一定程度上或许确实能增加村支书的公信度，但是根据已实施的几次公推直选来看，当选的村支书 往往是原来的村支书或村长，而且得票率相当高，也就是说民意很集中，可以看出这些当选的村支书原本就很有公信度，只能 说公推直选的影响并不大；

　　其次,公推直选制度在江口街道几乎所有的村都是可行的，是因为本来民风就好，各种阻力较小，但并不代表其他村 就一定可行。特别是村与村之间的撤并

　　较严重的街道，下面的村里形成自然的派系，加上各个村的人数不等，那公推直选很有可能是合并前各个自然村派系 间的争夺；

　　再次，由于在公推直选过程中，街道办事处干部对各村“公推直选”的实际操作实施不会干涉，一般情况下只能采取 一定的引导性措施。这导致了街道或乡镇干部的组织意图很难体现，支委对村干部的控制力减弱，在展开工作的时候产生了一 定的阻力，而且新任村干部的人选、素质等各方面都失去了控制，不能保证新任干部的素质和工作能力，也拿捏不准村的发展 趋势；

　　最后，该制度实施绩效到底好不好，谁也无法下定论，只能说这种制度的实施没有影响村的稳定，是可以实施的，但 是对村带来多少好处并不能估量。也确实有实施公推直选制度之后村的经济、党建都往前发展的村，但是无法分辨这些进步到 底是公推直选带来的还是其配套制度所创造的。

　　另外，街道干部还提到，即使是这项制度实施得不错的村，其当选的村支书对这种制度也存在很大的意见。(这在我 们对蒋葭浦村的调研中有所反映，这里就不具体展开了。)

　　从江口街道办事处出来之后，我们心中产生了更多的疑问，比较我们在调研之前了解的材料与今天访谈所得，两者有 很大的出入。不过这毕竟是街道干部的说法，他们的观点基本是站在街道工作的角度出发的，比如对村干部失去控制力

　　等问题。这项制度在村中的实施到底如何，我们还没有定论。带着满脑的疑问，我们走进了江口街道在2002年的 试点村----蒋葭浦村。

　　蒋葭浦村共有587户，1603人口。有党员37名，16个村民小组，村民代表49人。村现有耕地面积129 0亩。2004年，村经济总收入1410万元，村级集体经济收入22.23万元，农民人均纯收入6450元。为了增强 村造血功能，2004年底，村将属于危房的旧大礼堂拆除，投资130万元改建成2166平方米标准厂房，工程预计在今 年12月可全面竣工。今后通过出租，每年可增加村集体经济收入15万元。该村的经济来源主要是集体经济，企业厂房出租 ，靠农业为收入比例较少。该村现有的办公场所总面积250平方米，其中一楼用于出租，年租金3150元，二楼用于村干 部办公，内设有村两委会办公室、财务室、党员活动室、党员服务咨询点、阅览室，用于农村党员干部现代远程教育的电脑、 电视机等设施已全部到位，村终端接收站点已安装完成，可以组织收看。近几年来，该村多次被评为市级先进党支部、小康村 、文明村、民主法治示范村等荣誉称号。

　　2002年，该村由于群众基础厚实、党员队伍精干、党组织网络健被列为公推直选试点村之一。街道党委专门组织 人员到村里调研，摸情况，对村里的全体党员和部分村民代表进行逐个谈话，了解支部班子现状及党员群众的思想动态。在此 基础上，根据该村的实际情况，研究制定了支部改选的实施方案及选举办法。之后在2005年，该村在次举行了公推直选换 届，两次换届当选的村支书都是同一个人，即在公推直选之前就任村支书的蒋书记，他自1987年9月起就在村中担任村支 书一职，至今已是有20年经验的村老支书了，在蒋葭浦村德高望重，威信很高，所以两次都以较高的得票率当选。

　　2002年，在列为试点村之后，该村就开始实施了公推直选制度，而且历年来都未遇到特别的工作难题或严重情况 。村中采取村民代表投票的方式，共有15个村民小组和一个居民小组，由户主会议，无记名投票投出村民代表，最高票数者 为小组组长，共选出49名村民代表。在换届前夕，村中会贴标语和公告宣传公推直选。之后召开的村民代表大会、村民小组 长会议、村代会、支部大会等等会议都会发放会费，每个会都是10元半天/每人，村代会往往会支出500左右，支部大会 指出200-300，加上选举日工作人员的劳务费，一场选举往往要支出2000-3000元。蒋书记告诉我们，这个开 销在蒋葭浦村是完全可以承担的，但是在村级经济不好的村，这着实是一笔大的开销。

　　虽然蒋书记即使在公推直选的情况下，仍能以高得票率连任，但是，他并不抱有正面的态度。蒋书记告诉我们：

　　1， 对他个人来说，“公推直选”确实使自己增加了自信，虽然长期连任，但

　　是这种新的制度，对于他来说就如同一次极佳的民意测试，使自己在党员和村民

　　中都得到了重新的评估，能够再次当选正是党员群众对其人品和工作的肯定，也得到了大家的信任。但是，在实际工 作及村务处理过程中，“公推直选”并没有

　　带来实际的变化，更谈不上推动工作的展开了。最重要的是，实施该制度后，展开各项工作都有了顾虑，为了笼络人 心，在村务上不敢放手管理，处处迁就、博取人情，考虑更多的是连任，而不是工作。

　　2，蒋书记认为，公推直选制度体现了民主，但其实质与党章相违背。在蒋书记看来，公推直选制度是对党章的一次 挑战。蒋书记介绍说，党支部书记的选举是党内的事务，由党员自己推选产生，公推直选使党员的权力被削弱，党员利益被冲 淡，影响党支部的内部稳定。他认为，最合适的办法应该是上级党委派个别工作人员到村中用座谈会的形式了解民意，进行民 意调查，而不应该设有村民代表，采取村民公推的方式，村民只能监督，从而实现村支书的素质能力保证。

　　3，三年任期制时间过短。书记在当选以后的任期只有3年，往往是第一年村支书与村主任磨合，第二年开始聊工作 ，等到第三年新的换届开始，又要考虑再次选举，这就使得成本增加。

　　4，能否化解两委矛盾仍是未知。介于蒋葭浦村是蒋姓德大村，历来村长都是支委，与村支书的关系一直比较和谐， 互相信任，而且蒋书记在村中德高望重，使得两委矛盾并不存在，村内各项事务都在两委的协商中处理。而在蒋书记个人看来 ，公推自选并不能化解两委矛盾。他透露给我们一个村由于公推直选，两套班子磨合不了，把个人矛盾带到工作中，村长蓄意 锁门不让村支书办公，村支书故意放话说村长的决定都不作数，而且两委矛盾闹得影响很大，该村经济下降很快，最后奉化市 组织部决定不再在该村实施公推直选制度。(该村即为王溆浦村，之后几天，我们也试图到该村进行调研，具体情况在下文会 有详细报告。)

　　5，蒋书记还提到村民参加村民会议很高兴，认为权力扩大，但是他们并不满足于推选而不能参加真正的竞选投票， 这使他们产生不满的心理。但事实上，我们在调研中发现，蒋书记的这种顾虑有些多余，因为基本上所有的村民对更推选村支 书已经得到了很大的满足，认为自己权利、地位大大提高，并没有想过要直选村支书。

　　6，公推直选使人为操纵的因素增大，操纵党员代表，使候选人素质失去保证。

　　在与村主任、村委和党员代表的交流中，我们也发现，他们与蒋书记一样对

　　公推直选制度持有很多相似的看法，主要是集中在公推直选会导致贿选、候选人开空头支票、拉帮结派、抢票等等不 良的现象；开放式的民主使各种矛盾更加激

　　化；三年任期太短，村领导更换频繁，使成本增加，对村经济产生影响；一些村候选人靠关系和知名度当选，素质和 能力没有保障；村里人才短缺等等观点。其中村主任的观点引起了我们的注意，村主任谈到，这种制度使得村干部展开工作时 对人而不对事，村干部不敢大胆做事，更注意处理问题的方法，做事力求稳妥、被动、迁就、求全，而且这项制度对经济事务 并没有促进的作用，反而使得班委之间关系、分工很混乱，工作很难开展。

　　我们认为公推直选制度在蒋葭浦实施的阻碍因素主要是：

　　1，选举的财力支出形成直接压力。召开村民代表会议一般20元一天的补贴。村民的投票则是9元一人(在村里， 村民平时都有工作在身，没有一定的金额补

　　贴很难保证会放下手头工作回村参加选举活动)，选举整个过程的工作人员200-300每人，选举日当天的工作 人员一般有30人，每人补贴80元，因此，村支

　　书的选举要达到几千的支出，而镇中的补贴又基本是没有的。 “公推直选”的实行直接的增加了村中选举经费支出 ，这样的一个成本，在蒋葭浦这样集体经济发展较好的村尚能应付，但对于一些较为贫困的村来说会形成一定的财政压力，

　　2，村民较低自身素质的制约。对于村民来说，“公推直选”制度他们的理解程度不高，投票的随意性很大，会一定 程度的影响选举的质量。

　　3，村中宗派对立等制约性因素的影响。在农村之中，宗族、家族的势力之争是一个历史遗留现象，更是影响“公推 自选”的难以忽视的重要难题。因宗派因素引起的拉票、贿选现象更是屡见不鲜。

　　其推动因素主要为：

　　1.上级的政策文件的下达压力以及引导性工作的开展是村中实行“公推直选”的直接和外部原因。

　　2.村里各村民、村民代表积极主动(逢开代表大会或选举都会尽量赶回村里)的参加选举活动，参选意识的提高是 重要的内部原因。

　　3.村支书有较高的群众认同度，德高望重是“公推直选”成功开展的重要的主观因素。

　　4.村子里蒋姓人口占绝大多数，宗族派系影响微弱，是“公推直选”顺利实行的客观因素。

　　西坞街道历史文化悠久，地处奉化东郊，距市中心8公里，东北两面依邻横溪镇、姜山镇，离宁波市区区20公里， 距栎社机场15公里，东方大港北仑港50公里，南与莼湖镇接壤，是典型的江南水乡城镇，属于宁绍平原延伸部分。行政区 域面积111.7平房公里，23个行政村，2个居委会，44000人口，耕地面积52000亩，山林面积67000亩 。

　　西坞交通便捷。如今“同三线”高速公路贯穿全街道，奉化市唯一的高速出口就在西坞。奉化白公路接通东西，莼白 公路、西宁公路、尚桥公路连接南北，已规划而即将动工兴建的甬温铁路，将过境西坞。

　　西坞街道是农业大镇，主要是三大农业产业格局：一是创汇农业。以绿之健为龙头，年创汇再2至3亿元。二是花卉 农业。以金峨花木公司为领头羊，发展花卉苗木1.5亩，全街道花农收入突破亿元大关，2001年还被命名为“宁波市市 花(茶花)基地”。三十近效农业。利用河道开发四季笋2000亩，建立500亩香椿基地，种植1000亩优质米基地， 创立了“奉化曲豪”名牌，形成了市里走廊的东魁杨梅生态隔离带。在以农业经济为主打的同时，西坞德工业园区近几年发展 较快，积极招商引资，其发展速度在奉化市位居第一，现有工业企业488家，其中外商独资企业21嘉，中外合资企业8家 ，私营企业260家，年销售500万元以上企业达60家，已初步形成了以服饰、机械、化工、编制为主的工业经济格局。 至2006年，全街道农工业总产值达到32.34亿元，农民人均收入达6323元。

　　据介绍，西坞街道是在2005年才开始推广公推直选制度的，然而在我们之后的调研中发现，其中的金峨村，也就 是我们重点调研的村在2002年就自发性地进行了公推直选制度，这在后面将会详细介绍。在2005年，当奉化市组织部 下达全面推广公推直选制度的文件之时，西坞村上报了15村实行公推直选制度，然而在我们实际了解中，全街道只有两个村 在实行公推直选制度，而且在这两个村中，真正意义上的公推直选只有金峨村一个村在实行。同时，街道办事处人员还反映， 公推直选像江口街道做的那么好的，可以说在奉化是数一数二的了，且并不排除其他街道没有虚报的情况存在。所以面对奉化 市组织部的数据----全市有97.4%的行政村实施公推直选，我们不禁怀疑：真的有那么高的普及率吗？

　　在与西坞街道组织委员的访谈中，当我们问及，奉化市公推直选制度推

　　广得那么开，而西坞一个大镇，真正在实施公推直选的只有金峨村一个，原因到

　　底在哪的时候，申委员这样回答我们：首先，西坞是个比较大的街道，在行政村撤兵的时候力度过大，使得村与村之 间产生拍戏，没有妥善处理好各方面的相互利益关系，造成“公推”困境；其次，宗派、家族势力之争影响，这也是行政村撤 并后的直接后遗症，宗族矛盾突出是影响“公推直选”的普遍思考要素；最后，是村民素质的影响。民主是需要一定的素质保 证，买票、贿选现象的严重正是村民素质不高的体现之一，选举的质量得不到保证。

　　在之后的调查中，我们了解到，西坞街道在2003年从62个行政村一下子撤并到23个行政村，2个居委会。在 撤并后，一个行政村只有一个村支书，没有村长，而每个自然村均有各自的党支部、书记和村主任。而且西坞街道的村撤并从 严格意义上来说并不彻底，每个自然村仍是一个小单位，财务独立，有个自的领导班子。面对这样的情况，我们不禁思考，如 果说大的行政村由于村的撤并存在自然村间的竞争和派系，不能进行公推直选，那么每个自然村，都有各自的村党支部书记， 而且财政独立，没有冲突，但是为什么也没有进行公推直选呢？如果说村民的素质不够高是公推直选的实施的阻力，那么我们 想问，没有实施过，怎能确定村民的素质不够呢？还是高西坞街道的村民素质比别的街道的村民更没有保障吗？我们似乎无从 而知。

　　在访谈接近尾声的时候，西坞街道办事处的干部向我们提起了街道办事处队公推直选的一些顾虑：

　　首先公推直选从一定意义上确实有利于基层民主的推进，但是街道党委就对下面的村支书失去了控制，村支书将更村 从党员的意思，时刻为下届选举作准备，与上级党委关系开始松散，失去了原本紧密地关系。街道党委的组织意图不能发挥， 难以控制村村支书的选举，从而使人选失去控制，素质和能力等都不能保证。这一点是与江口街道干部有相同的顾虑。

　　其次，公推直选在增强党支部凝聚力，提高支书威信这一点功能上，其实是需要一定条件的。书记一直以来都是德高 望重者，公推直选势必向着有利于书记工作展开的方向发展，也确实能提高威信。但是如果在竞选时，当选的支书只是略显优 势，在党内甚至村中都会出现严重的派系，输的候选人会不甘心，导致矛盾扩大化。

　　最后，由于各个乡镇都经过了行政村的撤并，每个行政村一般都有2个或者2个以上的自然村合并而成，自然村人数 不均，在进行公推的环节的时候，由于

　　人数问题会时有能力者失选，连候选人名单也列不上。

　　另外，实行公推直选可能会形成只有人际关系、没有实际能力的人被推选为村支书。而且三年的支书任期太短，往往 在第三年熟悉了各项工作，与其他村干部也能较好地配合了，却又要面对下一轮换届，开始准备，从而出现村支书注重巩固自 身地位忽视村内发展要求。

　　应该说，从整个奉化市推行公推直选制度的角度出发，西坞街道做的并不尽如人意，但是通过西坞街道干部的介绍， 我们了解到在2002年就自发性地实施公推直选制度的，也就是至今在西坞街道唯一一个切实实行公推直选制度的行政村- ------金额村，不但使西坞街道在公推直选工作上的亮点，更是全奉化市的亮点。带着满心的希望，我们走进了金峨村 。

　　我们很遗憾，在我们调研期间，连续三次前往大堰镇镇政府都没能遇到大堰镇的组织委员。之后大堰镇政府的办事人 员告诉我们大堰镇有自己的网站，当我们找到大堰镇的政府网站时，由于网页过期而无法打开，所以我们无法拿到关于大堰镇 基本情况和公推直选的大致状况。据我们有限的了解，大堰镇是离市中旬最远的一个乡镇，是所有街道乡镇中山地比例最大的 一个乡镇，而且交通十分不便，经济也相对比较落后，曾有数个后进村，但近几年大堰开发生态工程，各个村的经济都有所上 升，其中最有代表性的就是我们前往重点调研的柏坑村。

　　根据之前在其它几个村的调研中了解到，该村是原是“公推直选”的施行村，但是在实施后产生典型的矛盾，导致影 响很大，最后终止了公推直选制度在该村的事实。我们了解到的具体情况是该村中王姓的人占绝大多数，村里宗族的势力较为 明显。上一任的村支书(郭姓)因为公推直选制度被推选上台，之后有记者进村采访，由于在对新村支书的肯定中有些过分夸 大新支书的功绩，提到老支书不如新支书等内容，使郭书记与老支书(王姓)产生了矛盾。之后，老支书联合了现任村长(王 姓)重新上台。

　　在王溆浦村的走访过程中，了解到王溆浦也是一个比较大的村子，村中有部分的土地被邻村滕头村租用，村里的道路 建设并没有完全的铺设水泥路，村外有公交通过，交通较为便捷。因当时的特殊情况，村子里的村民并不肯透露关于村支书、 村长选举等的相关信息，只是说村里的情况自己也不了解(敷衍、防御性质较强)，并且以自己是外地人或者听不懂普通话为 由拒绝我们的访问，给我们的基本情况了解带来了不便。根据邻近的几个村反映，王溆浦村的新旧两届支书的矛盾闹得很多大 ，影响该村很多方面都不那么尽如人意。此事发生后，上头(根据访问，村民们并不清楚到底是奉化市组织部还是改乡镇办事 处)没有再让该村继续进行公推直选。

　　当我们前往王溆浦村村干部办事处和党委时，均不在，甚至连一个工作人员也没有，办公室的门都是紧锁的。因此我 们也没有机会拿到关于该村基本情况的相关资料。我们之前在金峨村有听说过，村里的书记、党委很少有像金峨村的，几乎天 天都会到办事处报到，一般的村子里平时如果没有什么事情，村内的办事处并不会天天有人在。但是在我们走访的几个村中， 每个人的村办事处和党委，即使村长和村支书没有在办公室，但必会有一名村干部在值班。而对于像王溆浦村的这种情况到底 是什么原因我们无从而知。

　　在到访过该村后，我们试图从奉化市组织部了解到该村的具体情况，而组织部工作人员却刻意回避该村的问题，甚至 连村名都未曾提起，让我们对这个村的具体情况更加疑惑。但是我们通过各方努力都无法了解到该村更具体的情况，只能从各 个邻村了解情况加以综合分析。

　　近年来，在民营经济比较发达的浙江省，出现了不少的民主政治的探索，这对于推动我国民主政治的发展具有重要的 理论意义和实践意义。温岭的“民主恳谈”、奉化市“公推直选”农村基层党支部书记是当中的典型例子，前者是协商民主应 用的典型，后者则是在党内民主的一次突破。这次调研，我们主要集中在奉化市村支书 “公推直选”，我们也希望能通过“ 公推直选”这面镜子，来管窥我国基层民主的发展空间。

　　每项制度的形成都是各种因素相互作用的结果。我们要问的是，为什么“公推直选”制度出现在奉化，或者说这项制 度形成和发展的动力是什么？这项制度的绩效如何？以及它的提升空间，包括它能否在其他地方复制、复制的条件、发展的瓶 颈，这些都是我们需要回答的问题。如果将这些问题分类，我们就能将发展空间归纳为以下几个方面：历时性问题、能量空间 问题、制度空间问题、横向空间问题。结合奉化市村支书“公推直选”的调查，我们对这几方面作逐一分析。

　　(一)、历时性问题

　　历时性问题，即历史延续性问题，即“公推公选”制度的来龙去脉，历史变迁及其未来的延续性问题，换言之，就是 这个做法的生命力如何，是否会无疾而终。最关键的问题就是要弄清公推公选的动力学问题，即其形成和发展的动力到底在哪 里，动力机制是什么？

　　村支书“公推直选”这种村党组织选举新形式起源于奉化市王高岙村。据了解，1999年初，这个小山村换届选举 村党支部前，不少村民向镇党委建议更换村支书。据村民反映，几年来村里很多事情没办成。一是进村道路未修成，造成村民 种植的花木运输困难；二是盲目投资兰花园，最终失败，村集体为此负债万多元；三是有线电视没接上，只有一个电视频道。 村民文化生活枯燥，市场信

　　息不灵，花木生意受到不小的影响。村民说：“过去的村支书不够实在，这样的‘当家人’怎能胜任？”

　　面对村民的呼声，溪口镇党委决定调整村支书人选。可到底选谁呢，镇党委心中无底。村民提出：“为何不在选定‘ 当家人’之前，先听听我们的意见？”镇党委受到启发，于2000年8月着手对王高岙村党支部进行调整，在征求14名党 员意见的基础上，充分让村民参与村党支部书记的选举，采取村民一票与党员一票的办法，“预选”村党支部书记候选人。第 一轮推选中，25名村民代表和11名党员中，33人推荐李国富当村支书。随后11名党员进行正式选举，李国富以9票当 选村支书。村里党员和群众说：“这种选法‘硬气’，选出来的当家人我们认同和支持。”

　　王高岙村由村民推荐和党员直选产生党支部书记的形式取得成功，迅速地被广大群众所接受，引起了奉化市委组织部 的高度关注。这一形式在实践中被逐步推广并加以完善，成为现在的“公推直选”模式。至今，已在到届的354个村全面实 施，并有40多个企业、社区采用了“公推直选”党组织书记。

　　但是，我们继续要问的是，上级党委或者政府为什么会推行党员民主评议“两票制”呢？或者说动力何在？最常见的 有两种说法，一是地方领导干部个人有政治责任感、使命感；二是地方领导干部出于“政绩”考虑而作“政治秀”。其实，这 两种说法都比较简单，最根本的原因在于执政的合法性挑战问题。

　　众所周知，随着社会主义市场经济的发展，社会利益结构日益分化，经济变迁和社会变迁使公众的民主意识得到了极 大的增强，同时也迫使政治领域的改革。目前共产党面临着许多的新情况、新问题。而党群矛盾则是当前最为重大的一个问题 。这一问题在地方基层表现的最为明显，最近几年接连发生的群体性冲突事件即是明证，这些矛盾的发生，往往会转移到地方 和基层的执政者身上，使他们的执政合法性收到挑战，这就迫使地方和基层的干部往往急于找到化解矛盾的办法，来增强自身 的执政合法性。

　　基于目前地方党委和政府面临的执政合法性挑战不会在短时间内消失的现实，另一方面，奉化村支书“公推直选”制 度在一定程度上已经形成了基本的制度，如中共奉化市委组织部在2005年2月颁布的《行政村党组织换届选举——“公推 直选”党组织书记工作指导手册》等文件，两者都为奉化“公推直选”制度的延续性奠定了基础。

　　(二)能量空间问题

　　能量空间问题，即公推公选这种民主实践相对于以前没有公推公选的时候，产生了那些有意义或无意义的变化，公推 公选多大程度上改善了基层社会的“民主性”，提高了民众在权力体系中的“重量”，增强了民众的声音，提高了村民对当选 者的民主控制和民主监督。这个问题归根结底是一个“公推直选”的有效性(制度效率或制度效能)的问题。

　　此次调研，我们在蒋葭浦村、金峨村、柏坑村其中实际收到问卷62份，蒋葭浦村的两份问卷未统计在内。关于“公 推直选”的制度绩效是我们这次调研的重点，因此在问卷中有很多问题是针对制度绩效提出的。首先看以下几个问题的调研结 果：

　　其中1代表村务更加公开；2代表村干部更加深入群众，更加重视村民的意见和利益；3代表村民民主意识增强了； 4代表贿选的情况更加严重了；5代表村民的地位提高了。

　　。

　　因此，不论从调查数据或者是访谈分析，“公推直选”制度在一定程度上发挥了很好的效果，我们认为，主要的绩效 有：

　　1. 将农村党组织书记和委员的初选权交给广大党员和群众，这样产生的书记具有更高的群众公信度，增强了党支 部书记的事业心和责任感，可为今后顺利开展工作打下扎实的基础。

　　2. “公推直选”也是对村民的一种民主操练过程，为农村的基层民主政治建设发挥了积极的示范带动作用，使农 村工作更加民主、科学，促进了农村工作的顺利开展。

　　3. 在一定程度上缓解了村两委之间的矛盾，与夏行老师的访谈使我们了解到，两委会矛盾也是设计这一制度的动 力来源之一，在实行了“公推直选”制度后，党支部书记的群众基础更加厚实，确立了党组织在村民自治中的领导权威。

　　(三)制度空间问题

　　制度空间问题，即公推公选这一制度安排的外部空间如何，社会认可度如何，民众认可度如何，高层的官方认可度如 何，其继续发展壮大的法律制度环境如何，观念环境如何等。拓展开来，就是要考察这种做法从法律、法规和党的章程和文件 等获得了那些方面的合法性支持和运作空间，这种做法与法律、法规和党的章程和文件等有没有冲突的地方，这个问题的关键 可以概括为公推公选的合法性问题。

　　关于这项制度的社会认可度来看，在被问到“您认为‘公推直选’村支书有必要吗？”，统计的结果如下：

　　您认为‘公推直选’村支书有必要吗？

　　选项 数量 比例

　　有必要 50 83.3％

　　没有必要 6 10％

　　说不清楚 4 6.7％

　　另外，在对“公推直选”制度的实施上，村民的回答结果如下：

　　说明村民认为“公推直选”制度是必要的，对“公推直选”制度的实施情况从总体上看是满意的，虽然个别地区存在 着贿选等问题。

　　“公推直选”村支书属于党内民主的范畴，我们可以从党内民主的相关政策来看“公推直选”的合法性所在。目前， 党内民主有了重大的进步，主要表现在：

　　1. 党内民主氛围较之党的十一届三中全会前有了重大进步，很多过去不能探讨的问题，比如权力制约、改革党和 国家领导制度等等，现在都可以堂而皇之地在公众舆论中广泛讨论，这是政治生活发展的标志。

　　2. 党内民主制度建设有了一定的进步，比如，制定了《中国共产党党员权利保障条例》、《中国共产党地方组织 选举条例》、《中国共产党党内监督条例》等。尽管这些制度都还有待商榷，但毕竟已经有了开端。

　　3. 废除了干部职务终身制；以制度化的方式反对个人崇拜；在用人问题上引入了一系列民主的元素，如民意测验 、任前公示制等等；在农村确立了有党外群众参与的直选党组织负责人的“两票制”；在局部地方还探索乡镇级党政领导干部 直选方式；探索地方党政领导干部任期制。

　　虽然存在着一些问题，如“权力过分集中”、制度不完善等问题存在，但是，我们有理由相信，现在全党的思想解放 程度超出党的历史上的任何一个时期，奉化市的村支书“公推直选”制度的早期形态——党员民主评议“两票制”就获得了中 央组织部的认可，然后将这种思想移栽到党内选举中从而形成了现在的“公推直选”制度。

　　因此，从制度空间角度看，一方面，调查数据说明群众对“公推直选”制度是认可的，另外，我们从中央组织部认可 奉化市“公推直选”、奉化市委组织部积极推广“公推直选”制度可以看出，高层的官员对这项制度也是认可的，另一方面， 从法律、制度角度看，目前的很多制度的制定恰恰代表了民主的方向，因此，我们完全有理由相信，奉化市的“公推直选”制 度能走的更远。

　　(四)横向空间问题

　　如果说历时性问题或生命力问题主要是一个纵向的空间概念问题，那么同样重要的，是应当注意到公推公选的横向空 间问题，即这种做法目前的规模到底有多大，是否具有推广的可能性和必要性，如何推广，推广当中具有那些方面的阻力和障 碍等等。这个问题可以概括为公推公选的扩张性问题。当然其扩张性最终是以其生命力、有效性和合法性为基础的。

　　公推直选在横向上有无可复制性，它是否只能在浙江或者宁波这类民营经济比较发达的地区实行。从全国来看，四川 的不少乡镇党委换届也实行了“公推直选”的制度，而且，四川“公推直选”的是乡镇党委领导班子，而非农村党支部书记。 因此，从这两者的比较可以看出，经济并非是实行这项制度的重要因素。正如前文所分析的，实行“公推直选”制度很大程度 上取决于党委政府所面临的执政合法性挑战和当地一把手的态度问题。

　　虽然在调研中，“公推直选”的部分绩效得到了发挥，但是，我们也发现了较多的问题。

　　首先，我们在与组织部戴科长的介绍中了解到，有的村是不适合“公推直选”制度的，这类村主要有：

　　1. 宗族、宗派势力比较严重；

　　2. 党员队伍严重老化，容易破坏原有的平衡体系；

　　3. 民风较差，矛盾激化；

　　4. 村规模小，党员人数少，党员家族化的。

　　如果说以上这类村不适合实行“公推直选”制度，是不是就可以说“公推直选”制度不能解决上述问题？例如，在江 口街道，由于自然村的合并比较彻底，宗派势力也比较少，因此全部实行了“公推直选”制度，而西坞街道的宗派势力比较严 重，加之自然村的合并不彻底，只有两个村实行了“公推直选”的制度。

　　其次，在调研中我们发现，我们调研的三个村都是发展较好的村，而且村民对于这些村的评价普遍较高，是否会因为 村民对该村的整体评价掩盖了单纯由“公推直选”制度带来的绩效？

　　再次，事实上，在我们的调研中，确实出现了实行“公推直选”制度的村支书反对推广这项制度。

　　最后，在这次调研中，我们也发现一个问题，在问到最有利于维护村民利益上，村民的回答如下：

　　这个问题说明村民对于村民代表大会的认同是比较高的，也告诉我们，在农村，应该让各项制度配套起来使用才能发 挥最大的绩效。

　　以上都是我们应该思考的问题，这些问题的解决对于“公推直选”的制度的完善有着重要的积极意义。

　　【尾声】

　　在当前新农村建设的风潮中，基层民主建设是新农村建设和农村社区建设的一个重要内容，因此，对基层民主的反思 性观察，也是推动新农村建设和农村社区建设所需要的。从奉化的村支书“公推直选”制度来看，基层民主在动力机制、合法 性、绩效上都有其延续的合理性，但是，实行的过程中，也存在着这样或者那样的问题，如何解决这些存在的问题，将是基层 民主的发展的关键。