解读深圳事业单位改革：行政化走向市场化

　　七项改革基本思路：

　　在事业单位中普遍建立法人治理结构，理事会、管理层、职工大会相互独立、相互制衡

　　取消事业单位行政级别，逐步实现事业单位职级制，推行职员制

　　对于可由社会提供的公共服务，政府将采用“购买服务”的方式，由有资质的社会组织完成

　　财政供给方式告别“按人头拨款”，从过去的“养人”转变为“养事”

　　文/图 本报记者 张有义 李伟雄

　　11月9日，在深圳市事业单位改革动员大会上，一位本次被改革单位的负责人，左手边放着本次改革的文件，右手边放着去年改革的文件。对比之下，他觉察出一些问题。因为按照文件的性质，他很清楚，这一次改革的文件属于“红头文件”，因此每个改革方案的主语都是“……意见”，而去年有好几个改革文件的主语是“……办法”。

　　学法律出身的这位负责人一语道破玄机：“这次改革并没有直接以立法的形式进行。因为使用‘办法’一词，表明它已经属于部门规章的立法层次，而‘意见’尚不能归类于立法。”

　　这位负责人所说的第一次改革，即去年进行的分类改革，解决了“哪些是事业单位”、“什么是事业单位”的问题。而这一次是深圳事业单位改革向纵深方向迈出的第二步，既要解决“事业单位应该怎么样”的问题。

　　对于这两次改革步骤的依据上，确实像上述负责人所言存在差异。“就现在而言，与其说是第二步，不如说是第1.5步，因为第二步是刚刚走出，后续的立法工作还很多。”深圳市体制改革办公室一位负责人对本报记者表示，他们将先通过文件的形式确定改革的方向，然后会继续加大立法，包括以部门规章和条例的形式向前推进。

　　“但是，这次改革的最大难点并非立法问题，而是个人利益的分配问题。”体改办负责人说：“个人利益的问题是这次改革中最大的难关，我们没有希望全部被改革的对象能够理解改革的良苦用心，但是，我强调，五年之后，他们会全部明白、理解和支持！”

　　就在这次改革动员会召开的前一天，在距离深圳市民中心不远处的一家公园管理处，也进行了一番很激动的探讨。讨论的主题是如何面对即将开始的人事改革。员工们最为关心的问题是，自己的工资会不会变，退休后的福利待遇会不会变；领导们关心的问题则是，这个单位是被并入深圳统一的机构，还是继续独立发展。“我们深圳的公园，经历了一个由收费向免费再到强化公众服务质量的过程，这个过程应该说，是公益性得到不断彰显的过程。”

　　在10月29日，深圳市委市政府经过一年多酝酿，下发《事业单位机制体制改革创新七项改革方案》后，本报记者听到了来自深圳一些被改革单位不同的声音。

　　“事业单位改革的目的无非是为广大市民提供更多更好的公共产品和服务，如果不改革，我们每个公园的管理机构也能够让公园的公益性得到更为集中的发挥；而改革之后，是否就能够增强这种公益性呢？”公园管理处的一位负责人情绪激动地表示，他深感不解和疑虑。

　　其实，公园管养体制的改革，只是深圳这次改革的一部分内容。这次改革涉及教育、医疗、科研、公证等诸多部门，最为关键的核心内容是，不再仅仅是事业单位的分类改革，而是在分类改革之后，向事业单位人财物等机制性问题更进一步的改革。在全国来讲，就像深圳市委市政府副秘书长、体制改革办公室主任南岭所言，是一场破冰之举。正因为是破冰之举，质疑之声也在所难免。

　　回忆 深圳事业单位改革从第一步到第1.5步

　　中国的事业单位，是一个非常特殊的现象。很多研究中国问题的外国学者，或者想把成果用英文发表的中国学者，一直想不出一个适当的英文单词来表达中国的事业单位，因为英文里面没有对应的存在。同时他们发现，很难用国外的非营利组织(NPO)或者非政府组织(NGO)理论来研究中国的事业单位。中国事业单位的特殊性，不仅难倒了学者，而且也难倒了官员：事业单位如何在法律上界定？

　　再加上多年以来，我国事业单位体制下所形成的诸多弊病，一场发生在事业单位领域内的变革势在必行。而改革的前提是，如何科学地界定事业单位的范围，即哪些机构属于事业单位。这需要从法律上明确，也就是只有以法的形式确定了事业单位的内涵和外延，其他的变革才可能实现。

　　2006年7月，确定事业单位范围的分类改革悄然启动，揭开了深圳事业单位全面改革的序幕。但这一改革举步维艰，因为改革者们清楚地看到我国的事业单位，广泛地分布在文教科卫、基础设施、社会管理等基本的公共产品和公共服务领域。同时，作为向全社会提供基本公共服务的单位，它们又是实现和完成政府公共政策的基本工具，肩负着实施法律、贯彻政府政策的使命。虽然随着市场经济体制的逐步确立和社会对公共产品和服务需求的增加，基本形成于计划经济时期的事业单位已经不能适应新时期、新阶段的要求，但是如何分类改革涉及面极广，因此改革难度极大。

　　据有关负责人介绍，深圳建市20多年来，市、区两级公有事业单位1902家，编制9.3万人，其中市属事业单位518家，编制4.2万人。长期以来，深圳市的事业单位“职能错位、政事不分、事企不分”的现象较为突出。据统计，深圳整个事业经费支出中，约70%用于“人头费”开支，直接用于“养事”的经费仅占30%。

　　深圳市体制改革办公室有关负责人对本报记者说，他们在与市编办、人事局等单位的共同努力下，逐渐梳理出了事业单位这样的定位：

　　事业单位情况虽然非常复杂，但有一个特点，在法律上都叫做“事业法人”，而且产权都是国家所有。从法律的角度去看，现在的事业单位可以分成三个类型：执行政府职能的法定单位，提供公益性服务的公益单位，可以企业化运作的营利单位。这三个类型中，只有提供公益性服务的公益单位保持事业法人的身份，法定单位转变成政府机构，营利性单位则变成企业法人。

　　在这种情况下，深圳对不同类型的事业单位，分别采取回归政府、推向市场、保留和撤销等不同的改革方式，纳入各自的领域。

　　监督管理类事业单位原则上纳入行政管理序列。其中主要承担行政管理和执法职能的，剥离相关服务职能后转为行政或行政事务机构，部分承担相关行政管理和执法职能的，按照政事分开的原则收回其有关行政职能。

　　经营服务类事业单位细分为经营开发类和中介服务类。经营开发类事业单位主要包括党政机关所属培训机构和接待基地、后勤服务、新闻传媒出版、影视文艺创作、开发性科研、勘察设计等单位。这类单位原则上全部转为企业，注销事业单位法人登记并依法进行企业注册登记。中介服务类事业单位原则上实行脱钩改制，不再列入事业单位序列。

　　公共服务类事业单位划分为纯公益类和准公益类。前者的机构设立、服务宗旨、公共目标、业务范围等事项由政府确定和监管，所需经费由同级财政予以保障；后者在向社会提供公共产品的同时，可依法收取一定费用补偿其支出，涉及范围主要包括非义务教育、非营利医疗卫生、经营性公用场馆等领域。

　　最终，改革后深圳保留的市属事业单位共有338家，占现有市属事业单位数量的65%；涉及编制33500名，占现有市属事业单位总编制41726人的80%；实有在编22671人，占现有市属事业单位实有编制28281人的79%。

　　这也表明，改革的第一步顺利实现。而第二步，也就是现在，要在分类改革的基础上，对保留下来的事业单位，要进行管理体制和运行机制的改革，有些要进行必要的整合。

　　这些改革内容被逐步确定为目前开始实施的七个方案，包括建立区别

　　10月26日，在中共十七大闭幕后不久，深圳市委市政府召开全市干部大会上，深圳市委书记李鸿忠宣布，深圳市第二轮事业单位改革启动。据悉，此次改革将争取在两年内完成，具体时间为从启动到2009年上半年，力争用两年的时间完成。七项改革方案公示两个月后正式下发。

　　七个方案的核心改革思路大致包括以下几方面内容：

　　首先，在事业单位中普遍建立法人治理结构，理事会、管理层、职工大会相互独立、相互制衡。其中理事会是最高权力决策机构，成员由政府部门代表、社会人士、行政执行人等多方组成，由事业单位举办主体任免；

　　其次，取消事业单位行政级别，逐步实现事业单位职级制，推行职员制；

　　第三，对于可由社会提供的公共服务，政府将采用“购买服务”的方式，由有资质的社会组织完成。这些有资质的社会组织即所谓“法定机构”。深圳将以特定立法的方式，合理界定法定机构与政府、相关部门之间的关系，明确其法律地位、职责任务、人员配备、薪酬机制、治理结构和财务管理；

　　第四，财政供给方式告别“按人头拨款”，从过去的“养人”转变为“养事”。即对提供公共服务的事业单位，改变过去按在编人员安排工资福利和公用经费的管理方式，实行由编制等部门界定单位承担符合公共财政承担的职能和事项，由财政“以事定费”。

　　此项改革将按不同行业分三个阶段推行。第一批在高校、城管、文化等系统，第二批在卫生、交通、水务等领域，第三批再全面推进到所有领域。