瞭望：拓宽利益表达渠道 保障人民知情权监督权

　　只有从制度上保障落实人民群众的话语权、参与权、知情权和监督权，才能让不同的利益群体的利益诉求都得到充分表达

　　纵观和谐社会民生布局，肇始于民声汇聚。

　　一年前的中共十六届六中全会提出建立“诉求表达机制”，已历经今年的两会和党的十七大两次“大考”，对社情民意的了解、回应日益彰显。在各地，有别于代表代言、上访等传统形式，诸如听证会、官员上网、公民参与立法等新形式诉求表达机制也不断得到拓展。

　　然而，这还不足以完全满足民众表达多元利益诉求的旺盛需求。

　　党的十七大报告指出，要“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，其中“表达权”为首次提出。

　　接受《瞭望》新闻周刊采访的专家认为，只有从制度上保障落实这四种权利，才能让不同利益群体的利益诉求都得到充分表达。具体而言，一方面要完善现有制度资源，另一方面要积极拓宽社会利益表达渠道。

　　专家指出，加强作为“桥梁”的各类社会组织建设，以及建立健全公民直接参政和表达利益诉求的新机制，乃是有关这一问题的重要着力之处。

　　而根据中央相关精神，拓宽了的表达渠道，若被实践检验为科学有效，将和现有制度资源一样被纳入制度化、规范化、法制化的轨道。

　　诉求机制影响政策公平度

　　今年9月底的北京地铁票价调整听证会，将原来3元为主的票价调整为2元，这让习惯了“价格听证即涨价”的国人颇感新鲜，也颇感振奋。

　　从无听证到有听证，从涨价听证到降价听证，通过多种渠道和广泛集中民智——进步，就是这样一点点形成的。如铁路春运票价的上浮，也是在历经多年的反对声中明智停止的。

　　只要有表达渠道，民众的利益诉求就会凸显出来。而表达，正是接受的前提。国家行政学院法学部教授任进对《瞭望》新闻周刊称，随着民主政治的发展和民主观念、公民意识、直接参政意识的提高，公众越来越多地通过各种途径和形式提出利益诉求并直接参与政治。

　　任进说，近几年来，民众通过各种途径和形式表达利益诉求的事件时有发生。有的通过具有公益性质的行政复议或诉讼方式，如2001年乔占祥不服铁道部票价上浮行政复议和行政诉讼案、2000年西安两位公民告陕西省政府征收手机用户扶贫帮困基金案。

　　有的公民行使《立法法》第九十条规定的违宪和违法审查请求权，请求修改或撤销某项行政法规或地方性法规。如2003年5月14日滕彪、俞江和许志永三公民向全国人大常委会法工委提交《关于请求审查〈城市流浪乞讨人员收容遣送办法〉的建议书》。同年6月16日，国务院常务会议通过新的行政法规废止了原收容遣送办法。

　　在更多的地方，当地居民通过参与听证会、讨论或提出法律法规草案等各种形式，参与立法工作并表达利益诉求；有的公民通过人民建议征集制度，参与国家和地方立法，参与政治生活和管理社会、经济、文化事务。如早在2001年深圳市就规定，公民可以向人大常委会提出制定法规议案的建议；2004年北京市道路交通安全条例通过立法听证方式征求市民意见，受到市民称赞。广东、北京等地规定公民可以对红头文件提出意见或质疑。又如公民对物权法、水污染防治法修改草案的讨论、提出意见和建议。一些人则是通过信访的形式表达了部分公众的利益诉求。

　　广东外语外贸大学政治与公共管理学院院长詹文都教授对《瞭望》新闻周刊指出，不同人群的利益分配是否公平、正义，主要取决于公共政策。不同人群的利益诉求表达的充分程度，直接决定了他们对公共政策的制定、解释、执行和调整过程的影响力，也就是说决定了公共政策对他们的利弊。

　　民众诉求爆炸增长表达渠道尚难满足

　　詹文都称，随着我国社会结构的分层化和利益格局多元化的发展变化，越来越多的社会成员由单位人向社区人、社会人转变，人们因职业、行业、居住小区、户籍、年龄、经济收入的不同而拥有多样化社会地位、价值观念和利益诉求。

　　近些年来，从各种渠道体现出来的公众利益诉求的数量日益增多，增幅越来越大。作为诉求表达的一个传统渠道，全国信访量在2005年以前连续12年保持了持续攀升，近两年虽然有所回落，但仍保持在一个高位状态。

　　湖北省社科院副院长覃道明教授称，长期以来，人们的利益诉求主要涉及的是自身当前的利益矛盾冲突，多数是与自身直接相关的物质利益问题。如农村的土地承包和山林田界纠纷、城镇的房屋拆迁等等。但随着我国经济社会的加速发展，人们的物质文化生活水平得到快速提升，除了物质利益的需求外，其他方面的需求也被激活，呈现出物质利益诉求与政治诉求和权利诉求相交织的态势。

　　由于公众利益诉求的爆炸式增长，覃道明指出，现有渠道不足、表达不畅的状况日益突出。

　　具体分析起来，詹文都认为，表达上也存在“困难群体”。相比一般人群，经济、政治与文化领域的各类精英基本控制了有较大社会影响力的各种表达渠道，相比农村人群，城市人群的利益诉求表达比较充分，因此也造成了多年来他们在涉及利益分配的公共政策的制定过程中处于有利地位。

　　“目前影响表达畅通的主要有三个因素：利益集团、垄断和部分干部的腐败与多种形式的‘亚腐败’，并进而影响到政策的社会公平、正义，引起困难群体不满。”詹文都称，“建立科学的诉求表达机制必须针对这三个因素。”

　　专家指出，表达不畅，导致近年来一些过激的甚至非法诉求行为方式有明显增多的势头。屡见于报道的事件如农民工以跳楼相威胁要工资等。在信访渠道上的反映就是，信“上”不信“下”、信“访”不信“法”、信“闹”不信“理”的上访行为。此外，群体性事件也增多了，其突出表现主要有群体性越级上访、闹事、斗殴和冲突，对社会秩序稳定和政治安全的破坏性影响较大。

　　《瞭望》新闻周刊去年一篇有关“社会矛盾新警号：无直接利益冲突”的报道曾表明，群众缺乏畅通的表达渠道，往往会借机以冲突的形式发泄不满。今年3月的全国“两会”上，全国政协委员窦瑞华指出，化解“无直接利益冲突”，要完善利益诉求表达机制，尤其是困难群体的表达机制。

　　据覃道明的分析，诉求表达的另一个难点是矛盾集中在政府身上。公众的利益诉求除了向政府表达以外几乎没有别的渠道。但有限的政府难以应对大量的公众利益诉求，难免出现处置不当、不及时的情况，从而引起矛盾激化和转化。

　　 完善现有制度资源

　　“累了你就歇歇脚，渴了你就喝杯茶，气了你就消消火，请进——这里就是你的家。”这条河南义马市群众工作局信访大厅里的标语，因其亲和力而受到好评。

　　随着新修订的《信访条例》于2005年5月施行，各级党委、政府按照中央的要求，积极畅通信访渠道，不断完善政策措施，在健全诉求表达机制方面积累了许多成功经验。国家信访局党组书记、局长王学军日前刊文称：全国信访总量、集体上访量、非正常上访量和群体性事件发生量实现了“四个下降”。不过，他同时指出，“信访工作面临的任务仍然十分繁重而艰巨，新的信访问题不断出现。”

　　信访是我国公众利益诉求表达的一个最直接、最主要的传统渠道之一。

　　我国传统的诉求表达机制，可以分为群体利益诉求机制和个体利益诉求机制。前者以人民代表大会制度为核心，包括政党制度、政治协商会议和工会、妇联等群众组织；后者则包括人民信访制度及基层群众自治制度等。

　　在长期施行的过程中，这些制度不断进行自我完善，以适应新时期的新变化，目前仍处于完善的过程中。

　　观察近年执政党、人大、政协的代表会议，可以看到一个与时俱进的明显变化，即新阶层人士的增加，他们被纳入体制内的各种代表会议，无疑将大大提升其诉求表达的畅通程度和影响公共政策的程度。

　　与此同时，中央亦屡屡发文强调，要保证工人、农民、农民工、妇女等群体的代表比例适当增加。党的十七大报告更是提出，“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。”

　　尽管这些群体的人员总量近年来并没有增加，但在表达权和利益的天平上，有逐渐弱化的趋势。增加他们在各种各级组织的代表名额，是旨在不同利益主体具有平等利益诉求机会的有力举措。

　　对于政协制度，十七大报告明确指出，“把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制，提高参政议政实效。”

　　中央和地方还不断出台政策措施，创造代表、委员联系群众、为公益代言的机制。十七大报告也提出“密切人大代表同人民的联系”。近年来不少代表委员自身亦作出了很多宝贵的探索。如代表开设博客表达意见、征求议案等。

　　全国人大常委会和许多省级人大常委会近年来“开门立法”之举颇受瞩目。劳动合同法、物权法、就业促进法等事关人民群众切身利益的法律全文公布草案，大量开展听证会，广泛征求意见，都是直接听取民众诉求之举。日前甘肃人大常委会还在全国首次通过地方性法规，保障公民的立法参与权，被誉为“我国公民立法时代的新开端”。

　　执政党内的努力也值得关注。近年来，围绕党务公开，党中央建立和完善了党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度、社会公示和社会听证制度、决策的专家咨询和论证制度等路径。党代会常任制的试点重要内容之一便是加强党代表和党员、群众之间的联系。“从群众中来、到群众中去”的传统优势在新时期赋予了许多新形式。

　　行政机关在这一方面同样处在进步之中。《全面推进依法行政实施纲要》和《政府信息公开条例》中，有许多内容都体现出对民意、民声的重视与回应。

　　此前一些“闲置”的既有机制在新时期也被“激活”起来。如前文所述三公民向全国人大常委会法工委提交《关于请求审查〈城市流浪乞讨人员收容遣送办法〉的建议书》，便是对《立法法》第九十条规定的违宪和违法审查请求权的启用。

　　拓宽制度化表达渠道

　　作为“耳目喉舌”，传统媒体有着上情下达与下情上达的双重功能，也是民众利益诉求表达的重要渠道。在新时期，随着版面、节目的增加，尤其是对评论、读者来信的重视等，民意代言与民声的直接表达都在媒体上大大加强。

　　作为新兴媒体，网络于近年的蓬勃发展，更是为民众利益诉求的直接表达开辟出一条重要途径。上网虽也有一定门槛，但这门槛比上访等传统形式更便利、更迅速。通过论坛、网络新闻评论、官员在线问答等多种形式，一亿多网民或倾诉，或建议，或批评，虽不一定很快得到解决，但表达出来已是一个良好的开端。

　　中央和地方各级官员也都越来越重视收集网络舆论，乃至直接上网“潜水”、公开发帖、在线回答问题，与网民互动。

　　受访专家指出，在一个公开的舆论环境中，多元利益诉求进行竞争，正当、合理的利益诉求无疑更具竞争性，更得人心，更能制约与群众利益密切相关的公共政策，而所谓“特殊利益”往往只能在暗箱进行操作。

　　不过，网络舆论毕竟属松散型、个人化的表达，力度有限。

　　任进教授指出，根据宪法“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”的规定，按照党中央“维护人民群众主体地位”和“从各个层次、各个领域扩大公民有序的政治参与”以及“健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”的要求，需要丰富公民直接参政、表达利益诉求的途径和形式。

　　首先，在观念层面上要与时俱进，把公民表达参政作为构建和谐社会的重要内容来看待。在国家和地方事务的管理上体现社会各方面的利益，有效整合社会资源，妥善处理各种利益关系，实现整个社会的和谐和稳定。并站在全球化、现代化高度，用更加开放的世界观考察创制权、复决权、请求权等直接民主和直接参政制度。通过公民多层次、多领域有序的政治参与，开创性地建设中国特色社会主义民主政治。

　　其次，在制度层面上，在坚持和完善人民代表大会制度的同时，积极探索扩大公民有序直接政治参与的形式和渠道，逐步推进民主的制度化、规范化和程序化。

　　近年来，各地涌现出诸如民主恳谈、价格听证、决策前的民意调查、人民意见征集、市民评议政府等公众参与和诉求表达新渠道。除了积极参与公共决策，主动进入政府体制内或要求基层自治权、决策权的尝试也开始出现，如参选人大代表、业委会的建立健全等。

　　比松散型参与更具力度的是组织化参与。詹文都称，以高度的组织化代替分散的个体表达利益诉求，是现代社会的一个显著特征。个体利益诉求有其分散性、局部性和不可控性。而在民主基础上建立的工会、妇联、行业协会、学会等社会组织和人民团体，往往代表特定人群的利益诉求，它们在实现政府与人民群众之间的有效沟通与合作方面起着桥梁和中介作用。

　　近年来，除传统群众组织的健全之外，各类基层自治组织、民间组织发展很快，对多元利益主体之间的信息沟通和意愿表达，起到积极作用。

　　专家指出，公众参与程度高涨，需要及时纳入制度化、法制化轨道，方能保证稳定有序和长远协调发展。

　　这对政府的要求便是，一方面要更多地开放体制内表达渠道，加大公众对公共事务的参与程度；另一方面要引导公众以合法和理性方式来表达自己的利益诉求。既需要培育公民的法律意识、法治观念和法律素养，更需要各级政府严格依法行政，依法办事，形成良好的导向。

　　一个服务型政府的构建，与科学有效的诉求表达机制的形成，正在互相促进。□（文/《瞭望》新闻周刊记者汤耀国 实习生胡文鹏）

　　来源：瞭望新闻周刊