民告官案件异地管辖制度寻求实质突破

　　●由中级法院下辖基层法院异地审理，向跨地市级方向发展

　　●应当明确启动异地审理程序的程序，如听证程序

　　●应当明确启动异地审理程序的法院级别和案件范围

　　●应当明确指定异地管辖的作出期限

　　●采取就近原则，以减轻当事人经济负担

　　本报记者 张有义 胡新桥

　　原告没有顾虑，他们不再担心因为“行政干预司法”而导致法官对案件处理不公；被告也没有太大顾虑，不再担心输掉官司，丢了面子，他们认为只要法院公正合法判决，他们也会严格按照判决依法行政；主审法官也没有顾虑，因为他们不会受到可能存在的“批条子，打招呼”的困扰。

　　这样一起被称为“都很超脱”的所谓“民告官”的行政诉讼案件，11月14日，在湖北省汉江中级人民法院开庭审理。这起案件本来发生在湖北省随州市，因为是一起多年未结的行政诉讼案件，湖北省高级人民法院遂指定由汉江中院异地审理。

　　湖北省高院有关负责人在接受本报记者采访时表示，安排这样一个行政诉讼案件，并不是无的放矢，而是通过对部分案件开展异地审理，从中总结经验发现问题，“大胆地”对行政诉讼案件的异地审理制度进行推进。之所以用“大胆”这个词汇，有关负责人介绍说，这来源于前段时间，最高人民法院副院长奚晓明的指示，即“各地法院要大胆探索，勇于实践，通过指定管辖、异地审理，排除各种非法干扰，依法公正审理行政案件，有效发挥保护公民权益、促进依法行政的职能作用”。

　　据介绍，最高人民法院近日正在审议研究《关于行政诉讼管辖若干问题的规定》，其中一个突破性的规定就是对部分行政案件进行异地管辖审理。为了配合上述有望于今年年底出台的规定，湖北省高院的相关部门没有坐等最高院规定的出台，而是开拓性地去寻求具体的实施办法。因为目前有很多问题摆在他们面前：

　　在指定异地管辖法院时，是高院立案庭指定，还是业务庭指定；

　　是仅限于行政案件，还是借机拓展到民事案件的领域，因为按照司法实践经验，部分民事案件也存在如行政诉讼案件一样的困扰；

　　什么样的案件，由中级法院指定下辖各基层法院异地审理，什么样的案件由高院指定；

　　另外还存在着，是仅用指定管辖的方式启动异地审理，还是可以有更多启动机制等问题。

　　基层模式得到检验

　　20年前，一起被载入历史的案件，开创了“民告官”案件先河。1988年8月，农民包郑照新建住宅被县政府认为有一部分属违章建筑，予以拆除。包不服，起诉。浙江温州市中级人民法院公开审理，县长出庭应诉，成为轰动全国的农民告县长案。

　　20年过去了，如今在温州，2007年5月，行政案件“异地交叉管辖制度”开始推行。规定被告为县级以上人民政府、原告人数在十人以上的集团诉讼等社会影响较大、涉及当事人切身利益的案件由中院管辖，中院经审查后再指定被告所在地以外的基层法院审理。制度推行后，据当地法院统计，2007年1至9月所审结的行政诉讼案件，原告胜诉率将近五成，胜诉率得到提高。

　　作为案件“异地交叉管辖制度”的首创地，也在浙江，是台州市中级法院，制度在2002年7月份开始试行。试行一年以后，台州中院统计后惊讶地发现，2002年7月至2003年6月，一审审结被告为县级政府的行政案件72件，政府败诉45件，败诉率62.5%。此前一年，台州市一审审结同类案件107件，政府败诉14件，败诉率为13.1%。

　　这项制度得到了最高法院的重视后，“民告官”案件“异地管辖”的制度在全国推广的想法已经开始萌芽。如今渐呈“遍地开花”的局面。

　　然而，行政诉讼法明确规定，“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖”。唯一的例外是“本辖区内重大、复杂的案件”，但把所有案子都当成特例交给中院，法律上尚缺乏专门的解释。于是，不同法院在推广“异地管辖”制度中，也存在不同的理解和做法。

　　有专家认为，在这种情况下，将这项制度写入法律，是将来行政诉讼法修订的重点之一。而目前来讲，由最高法院出台一项规范性司法解释成为当务之急。

　　向跨地市方向发展

　　纵观浙江台州、温州行政诉讼格局的变化，可以发现，案件“异地交叉管辖”都是发生在中级法院下辖各基层法院之间，即按照行政区划，发生在地级市范围以内。湖北省法院系统，一位研究此项制度的法官对本报记者说：“据他们观察和了解，如果将部分案件异地管辖的范围扩大到全省，在不同中级法院辖区交叉审理，则会进一步避免来自行政方面等原因的干涉，从而更大程度上避免案件审理的不公因素。”

　　于是，湖北省高院将发生在该省随州的一起诉讼多年未结的疑难行政案件，指定汉江中院审理。这是一起土地确权案件，在随州当地可谓沸沸扬扬，据称，湖北省有关领导也多次予以关注和指示。然而，案件在当地的审理异常艰难，据知情人介绍，不排除受到当地政府部门的干扰，“因为政府有些人认为，如果输了这个官司，不仅丢掉了政府的面子，也丧失了很大利益。如果不及时控制行政诉讼的局面，将来很难收场。”

　　在这种情况下，原告刘运江等人认为自己遭到了很多不公平的判决。比如被判决为土地的唯一竞买人，却不能成为竞得人。再就是，因为不同诉讼请求再次到法院立案时，出现立案难。还有更为重要的是，如果接下来的判决不能使原告的权益得以申张，很有可能引发国家赔偿的诉讼，从而造成原被告双方更为对立的局面。湖北省高院在得知这起案件后，非常重视，精心选择后，指定汉江中院管辖。

　　为什么没有指定随州辖区内的其他基层法院审理呢？据介绍，第一是因为被告市国土资源局的身份，可能影响到案件的公正审理；第二是因为如随州市中院的一位曾经参与上述案件审理的法官对本报记者所言：“即使地方政府没有干预这起案件，也会被外界认为有碍司法公正，本来就让我们‘头大’的案子，如果跨地区交出去，我们也感觉轻松。”

　　而对于湖北省高院而言，所谓“精心选择”汉江中院的原因是，这个法院的特殊地位。

　　在湖北省武汉市的西面、汉江的下游有三座省直辖的城市：潜江、天门和仙桃。8年前，这三个城市基层法院案件的上诉法院，被托管到荆州市中级法院。之后，在仙桃市成立了汉江中级人民法院。

　　仔细研究挂在该法院门前的牌子会发现，不同于其他中级法院的地方是：“汉江中级人民法院”这几个中间少了一个“市”字。这是因为这家法院没有同级政府对应，直属省高院。人事任命由湖北省人大决定，工资由省高院发放。

　　汉江中院的一位相关负责人告诉本报记者：“在这样一个特殊的法院审理一起较为特殊的行政案件，应该说最大程度上避免了很多干扰。”

　　“选择汉江中院管辖这起案件，也是考虑到能够最大程度上有一个公正判决。如果这起案件效果显著，无疑将对正在酝酿之中的异地管辖审理制度是个促进。”湖北省高院相关负责人介绍说。