８%：财富新出口的路障？

　　非公募基金会每年要花掉基金余额的8%，对于一些小型私人基金会而言，这一规定几乎成为不可能完成的任务。

　　撰稿／沈佳音

　　学者资中筠将现代公益基金会视作财富的归宿。在贫富差距增大的背景下，中国各类基金会的地位和作用日益凸显。越来越多的人向基金会捐赠财物，一些机构和个人则申请成立基金会，非公募基金会成为财富的又一个出口。

　　独立，改变规则

　　资料显示，在美国有5.6万多家基金会，总资产近5000亿美元，其中独立的私人基金会约占85%，公司基金会约占5%，这两项在数量和资产上占到了总数的90%以上，而它们就类似于我国的“非公募基金会”。面向公众筹款的社区基金会和运作型基金会的总数和资产加起来还不及10%。

　　中国的《基金会管理条例》(以下简称《条例》)自2004年6月开始实施。这一条例被中国社会科学院社会所社会政策研究中心副主任杨团称为具有“划时代意义”，它首次按是否面向公众筹款，将基金会分成了公募和非公募两种，“非公募基金会”这种民间组织形式因此得以正式落户中国。

　　以前，社会公益的捐赠多被政府吸纳，一些民间组织难以得到本土资源，转而把目光投向海外，长此以往容易形成依附关系。而非公募基金会并不从属政府系统，它们可以给民间组织提供本土支持。

　　过去三年中，非公募基金会正悄然改变着中国公益领域的生存规则。圈内就流传着南都公益基金会一个为人津津乐道的故事：

　　2007年6月29日，南都公益基金会第一届理事会第一次会议在北京举行。当会议提议赵亦斓担任基金会副秘书长时，一位理事明确表示反对。在他列举的理由中，最核心的一条是赵亦斓的身份：她是上海南都集团有限公司董事长兼总裁、基金会主要发起人、捐款人周庆治的妻子。

　　尽管这并不违反《条例》的规定，但这位“较真”的理事认为，钱在捐出来的一瞬间，就是社会财产了，由理事会代表社会进行监管，理事会对公众负责，而秘书处属于执行层，对理事会负责。因此，出资人的亲属最好不要过多地直接干预。最终，他的建议得到了包括周庆治夫妇在内的所有理事的认同。

　　这位理事是中国人民大学公共管理学院NPO研究所所长康晓光，他同时也是中国青少年发展基金会、中国扶贫基金会等公募基金会的理事。康晓光坦言，在不少公募基金会里，理事不过是个摆设，投票往往走个过场，因为理事会的权力多集中在业务主管单位手中，理事更多地是一种社会荣誉。

　　对此，前青基会“掌门人”、现南都基金会秘书长徐永光表示赞同，他指出，“官办”基金会最大的问题，在于它无法实现民间组织真正的治理，全世界民间组织的理论都要求确立代表公众利益的理事会的权威和独立决策地位。理事会按规定也是那些“官办”基金会的决策机构，但事实上，在这些机构里是理事会、执行层和业务主管部门“三国演义”，而且还不是“三国鼎立”，业务主管部门是真正的“老大”，基金会的原则和决议有时候会随着领导人的意志而转移。

　　非公募基金会则相对具有独立性，它由出资人“组阁”，不受政府过多干预。民政部是南都基金会的主管单位，只派了一位理事和一位监事，在理事会中也只有一票，还与基金会签了一个备忘录，约定“民政部推荐任职的理事、监事，与基金会其他理事、监事享有同等的权利和义务，按《章程》及有关规定行使职权，不能利用业务主管单位的身份干扰基金会正常工作或以理事、监事身份牟取私利”，还规定“民政部如违反法律法规或上述约定、越权监管，致使基金会无法正常开展工作，基金会可以提出终止与民政部的业务主管关系”。

　　然而，非公募基金会的规模并没有像人们希望的那样迅速壮大。根据民政部统计，截止到2006年年底，全国基金会数量为1144个，其中非公募基金349家，而在民政部注册的不过29家。与此同时，非公募基金会明显呈现地区发展的不平衡，北京、上海、江苏、福建等经济发达地区非公募基金会的数量已经超过了公募基金会，而贵州、云南、西藏等5个偏远省区至今还没有非公募基金会。这究竟是为什么？

　　8%：难以逾越的路障

　　根据现行《条例》，非公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年基金余额的8%。基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。

　　非公募基金会不能利用公共平台向公众募捐，资金来源相对单一，因此《条例》的相关规定对其筹款能力提出了极大挑战。尤其是一些小型的私人基金会，《条例》的指标对它们而言成了不可能完成的任务。

　　吴作人国际美术基金会成立于1989年，在2004年转型后的第一次年检中，就显得极为尴尬，因为其公益支出仅占上一年基金余额的1.6%，而行政支出的比例则高达50.88%。

　　这家基金会的秘书长、NPO信息咨询中心商玉生说，他们对新制度、对新形势确实不适应，因为上世纪90年代前后注册的基金会，基金量普遍比较少，注册资本大多不过10万元，对每年的公益支出也没有任何要求。

　　他对8%这一标准提出了质疑：“美国对私立基金会，在这一项上的要求不过是5%，而按美国的金融环境，基金每年增值远不止5%，福特基金会连续几年的增值都超过14%。但在中国，尤其是前两年，连5%的增幅都达不到，更别说8%了。对基金会来说，保障基金的安全是首要的，投资通常非常谨慎。”

　　吴作人国际美术基金会的监事在2005年度报告里这样写道：“就此基金会的性质和现实情况而言，要求基金会每年花掉上一年度基金的8%有些问题，现在大环境下，基金增值不可能达到8%(实际在4%以下)，而捐助的基金是本金，不应该逐步萎缩，否则便违反了捐助者的意愿。”

　　即使是那些达到要求的基金会，日子过得也并不轻松。周培源基金会秘书长周如苹告诉笔者：“我们的筹款渠道比较狭隘，年年都是‘维持会’，基金会靠接一些项目才得以维持。”

　　民政部民间组织管理局基金会管理处副处长马昕认为，8%这个标准并不高。8%定得比银行的存款利率要高，仅靠本金的保值是不可能满足要求的。既然是选择成立基金会，而且要这个组织长期存在，个人和企业能够长期冠名，就应该对它有长期的、持续性的投入，而不应该只是一次性地拿出一笔钱来。对于这个标准，名人基金会差一点，但基金会运行的总体情况还是不错的。

　　然而，笔者在查阅非公募基金会最为活跃的北京地区的基金会2006年度报告时发现，现实并没有她判断得那样乐观。在公布的39家非公募基金会中，除了2家未开展活动的基金会外，15家(占40.54%)的公益事业支出低于上一年基金余额的8%，18家(48.65%)的工作人员工资福利和行政办公支出超过当年总支出的10%，其中11家(29.65%)两项都未达标。另外，还有数家基金会2006年的捐赠收入为零，资金状况呈负增长。如果按照这个态势发展，这些基金会将很快消亡。

　　马昕认为这是很正常的，每一类组织都有生有死，公益市场同样也需要优化组合，“如果没有能力就不要做基金会”。杨团说得更明确：设立基金会就要对社会有所贡献，因此必须要有一定的公益支出，满足公众对基金会公益性的合理期待。因此，政府设定公益支出的比例是非常必要的，而且这个比例并不高。实际上，非公募基金会根本就不是为小基金会准备的，而是适合那些资本十分雄厚的个人和企业。

　　康晓光则从另一个角度理解8%的门槛。他认为政府设定限制是对的，可以防止一些人利用基金会作为敛钱、避税或者转移财产的手段，但是8%的比例偏高。有些情况下，资金增值达不到8%的幅度，有时候这不是个人能力大小的问题，而是由整个资本市场决定的。康晓光认为，如果规定将每年一定比例的增值收入用于公益，会比较科学合理。

　　康晓光又特别强调，公益领域制度建设的根本目的是为了开发社会的慈善资源，改善公平和福利状况，这应是立法的根本出发点。因此不能把眼光只盯着一些大型基金会。《条例》将非公募基金会的注册资金限定为200万元这一比较低的门槛，正是为了更大限度地吸引分散的民间资源进入公益领域。有些出资人一共只有几百万元的财产，不能指望他还有更多的持续投入。

　　根据规定，基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。康晓光认为这是完全没有道理的，他说，世界上还没有哪个国家对此作出规定，因为每个机构的规模、性质和运作方式不同，不能一刀切。

　　据称，这条规定已让不少小型非公募基金会负责人感到为难，有时候行政经费连交房租都不够。一些有实力的基金会开始暗补，如北京光华慈善基金会的办公场所，就由光华控股公司免费提供，甚至连水电费都免收了。而一些资金紧张的基金会，则只能靠招募志愿者等办法来节省开支了。

　　事实上，政府也已经意识到这些指标并不合理。广东省民政厅在其《基金会评估指标建设试点报告》中写道：“公益事业支出比例或工作人员行政福利支出问题。大部分基金会都不能达标，有客观原因，也有主观原因。这一规定，对某些特殊行业的基金会不适用。如见义勇为之类的基金会，社会治安好转，见义勇为的事情就可能少发生，需要奖励的人员必然会少，支出也少。但基金会的工作人员仍需照常办公，仍需办公经费支出，如办公场所租金支出、人员工资支出等……如果片面为了追求比例达标，基金会完全可以通过提高资助标准来迎合达标，这不利于基金会的健康发展。”一些基金会的负责人也坦言，如果只是为了“过关”，让会计“做账”就行了。

　　政府在执行和监管中也常常“网开一面”。按照《条例》规定，对未能按照规定完成公益事业支出额度的基金会，可以撤销登记。不过，在北京2006年度检查公告中，笔者发现很多未达标的基金会依然被评为合格。北京市社团办基金会管理处处长石怀淼否认降低了标准，认为这是《条例》赋予的自由裁量权。

　　其实，在《条例》颁布伊始，国务院法制办公室政法司处长，也是《条例》的主要制定者朱卫国，就意识到实践可能遇到困难。他说这些标准是我国基金会管理的一种新尝试，需要在实践的磨合中不断积累经验。

　　8%的规定，究竟是不是财富新出口的路障？-