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宣州乡改追踪调查http://www.sina.com.cn 2007年12月04日10:12 《决策》杂志
-汪恭礼 农民多收十斤稻子,对乡镇考核没有任何影响,而计划生育、综合治理等工作一票否决,为了完成工作任务,只好从农技站等农业站所抽调人员,充实到计划生育、综治等部门,农技站等涉农站(所)成了摆设。 [编者]: 2004年5月,安徽省宣城市按照“主官合一,减少副职;明确职责,分工不重;扩大民主,强化监督;科学管理,依法行政;提高效率,促进发展”的原则,在部分乡镇推行领导体制改革。“宣城乡改”成为继“咸宁政改”之后,又一次大胆的乡镇改革尝试。 如果将“宣城乡改”放在乡镇机构改革和农村综合改革的大背景下去观察和考量,我们能够更准确地把握当前乡镇工作机制的现实,更敏锐地发现一系列乡镇改革尝试的突破点以及还未触碰到的体制顽疾。继2005年1月、2006年1月,《决策》先后两次聚焦宣城乡改之后,我们第三次将目光锁定宣城市宣州区。 人多了,人少了? “2001年实行乡镇机构改革以来,乡镇一直没有进人,乡镇干部考试进城、区直单位借调等使乡镇年轻优秀干部逐年减少,而乡镇缺员与乡镇繁重事务很不相称,为完成工作任务,不得不返聘工作人员。”最近一段时间,安徽省宣城市宣州区孙埠镇党委书记夏阳年一直为人手不足犯愁。 从减员增效,到深深感到缺员之困,宣州区乡镇机构改革究竟走过了一条什么样的道路?2001年,该区将原有的40 个乡镇办事处调减为26个,减幅达42% ,全区乡镇行政机关内设机构减少152 个,事业单位减少146个,精简率分别为 68.1%和39.4%,核定乡镇行政编制927 名,压缩了21.6%。目前,乡镇实有行政人数639人,事业干部794人。根据安徽省《关于深化乡镇机构改革的指导意见》规定,以2005年底各乡镇所辖人口、区域面积、人均财政收入三项指标为依据,宣州区乡镇行政编制应为745名至875名之间,显然,实有乡镇行政人员少于文件规定的底线;乡镇公益性事业单位的编制,原则上按行政编制1:1的比例核定,即也在745名至875名之间,宣州区实有事业干部也没有突破文件规定最高线,总体来说,宣州区乡镇人员不是多了而是少了。 据文昌镇党委书记、镇长黄仕金介绍,全镇在编在岗28人,行政编制人员中班子成员7名,行政编制的一般干部只有几个,而乡镇计划生育、综合治理等行政工作采取一票否决,不从事业编干部中抽调人员根本无法完成工作。为解决乡镇人员少的问题,一些乡镇采取混编、混岗和一人多岗。从调查情况来看,所有乡镇都存在混编、混岗问题,有50%以上的乡镇事业编干部从事计划生育、综合治理等行政工作。文昌镇政府机关干部张汉林虽然是农技编,但目前从事社保、民政、统计等行政工作。 调查中还发现,一些乡镇为完成工作任务,不得不重新从社会上招聘人员,水阳镇党委书记申晓春深有感触地说,“乡镇集镇文明创建和环境整治是一项艰巨任务,没有一班人是抓不好的,但没有编制。水阳镇成立了城管中队和文明办,两块牌子一班人马,从镇政府抽调了4名机关干部,从社会上招聘了5名退伍转业军人。” 混编、混岗、一人多岗也好,从社会上招聘也罢,但都不能从根本上解决乡镇缺员问题。如何在不违反上级政策的条件下,从根本上解决乡镇缺员问题呢?夏阳年分析认为,有四条操作办法:一是将全区乡镇干部进行平衡配置,将乡镇干部从多的乡镇调往少的乡镇;二是从区直单位下派年轻优秀干部;三是扼制区直单位到乡镇借调工作人员;四是区划调整,采取合并乡镇扩大乡镇规模的办法解决人员过少问题。 管理,服务? 2005年6月,安徽省开展“推进农村综合改革、建立农村基层工作新机制”试点工作,并于2007年全省推开。安徽省《关于深化乡镇机构改革的指导意见》中将乡镇政府职能定位为:“创造发展环境、加强社会管理、做好公共服务、构建和谐农村”四大项。但是,就目前乡镇工作现实情况来看,职能转变还任重道远。 在一次全区农村综合改革会议上,宣州区区长张黎勇坦言,现在农民最缺的是农业生产技术,虽然乡镇有几名农技人员,但都被抽调到计生办、信访办等部门,村级农技服务网络也没有建立起来。农作物病虫害的监测、预报、防治等工作乡镇无人从事,上级农业部门通知防治病虫害时,各乡镇也就印一些宣传材料让村干部带回去发,村干部忙这忙那,不可能发到位;等材料发到位时,病虫害早已错过防治期。目前,各乡镇农民的农业生产基本还是靠天收。 从管理到服务,乡镇政府这一“转身” 为什么那样艰难? 黄渡乡农业综合服务站站长陈国华分析说,“农民多收十斤稻子,对乡镇考核没有任何影响,而计划生育、综治等工作一票否决,为了完成计划生育、综治等工作任务,只好从农技站等农业站(所)抽调人员,充实到计划生育、综合治理等部门,农技站等涉农站(所)成了摆设”。 为探索建立农村基层工作新机制,加快推进乡镇政府职能由行政管理向公共服务转变,宣州区在26个乡镇、街道办事处将现有的“365”为民服务全程代理中心和乡镇财政服务大厅全部改(扩)建为乡镇为民服务中心。在建好乡镇服务中心的同时,全面推行为民服务全程代理村级代理点,村“两委”干部被聘为村级代理点代办员,把乡镇政府为民服务职能延伸到群众家里、田间地头,使农民小事不出村,大事不出乡。 收权,扩权? “司法所人权归区司法局,工作业绩考核,区司法局占70%,但工资福利要我们负担。卫生、教育由乡镇投入,人权、财权均不在乡镇,出了问题责任却由乡镇担当,水阳镇卫生院连续发生了五起医患纠纷,我们想换一个卫生院院长都不行。”申晓春谈起现行乡镇运行机制感触良多。 因为乡镇各部门纷纷上挂,条块结合的管理体制,实际上是权力在“条”,责任在“块”。上级的各项工作任务都下达给乡镇政府,但乡镇政府又缺乏完成这些工作任务相适应的权力,造成了乡镇政府责任与权利失衡。 如国税所(分局)、地税所(分局)实行垂直管理后,乡镇政府没有税收执法权,不具有收税的职能,但每年年初上级政府都要给乡镇政府下达国税、地税任务,为了确保乡镇政府完成税收任务,乡镇长都要与上级主要负责人签订责任状,成立协税小组,听令于税务部门调遣。不仅仅是税务部门,水东镇林业站由区林业局垂直管理,只有四五个人,每年收取育林基金等费用达几十万元,乡镇政府得不到分文,却要承担森林防火、植树造林等任务。“乡镇政府无权管理工商、税务、国土、林业、公安等部门,要开展工作只能靠协调。由于不同条条有着特定的职责、任务和利益,受这种利益支配,难免会使部门权力利益化,利益政策化,为自身目标的实现而影响乡镇政府的整体规划,影响地方社会经济健康发展。”水阳镇党委副书记、镇长冷晓莲说。 冷晓莲认为,要理顺县乡关系要从有利于工作、有利于经济发展、有利于公共服务和社会管理出发,县乡各自的责任要界定清楚。“只有进一步革除条块管理在行政体制上的弊端,才能增强乡镇政府推动各项社会事业建设的能力,调动乡镇政府的积极性和主动性,真正解决乡镇政府‘看得见、管不着’的问题。”水阳镇党委书记、人大主席、区委委员申晓春说。 主官合一,党政分开? “主官合一,减少副职,分工不重,扩大民主,加强监督,依法行政,科学管理,提高效率,促进发展”这是宣城市市委书记方宁对这场覆盖五县一市一区范围乡改所做的总结,它涵盖了这次改革的所有内容和目的。 “过去班子十几人,一项工作党委有分管领导,政府也有分管领导,扯皮、推诿现象时有发生。现在班子成员只有7人,各管一摊,责任很明确,谁出了问题就找谁,大家没有退路,责任感也就加强了,工作效率也随之提高了。”新发镇党委书记、镇长饶纯忠说。改革前,内设机构负责人要安排一项工作,既要向分管副书记汇报,又要向分管副乡(镇)长汇报,有时汇报先后顺序都会引起矛盾,造成工作都负责又都不负责的局面。改革后,主官合一,交叉任职,分工不重,内设机构规范统一,工作人员优化配置,理顺了领导体制,提高了工作效率,降低了行政成本。这一点,竹峰乡党委书记晏国成深有体会,他说:“在市场经济条件下,一个乡镇面临的发展机遇是很难得的。一旦有了发展机遇,如果党委、政府意见不统一,特别是书记、乡(镇)长意见分歧时,事情就会搁浅,而机遇稍纵即逝,让乡镇错失良机。改革后,责任很明确,班子意见会快速统一,有利于抓住机遇,加快乡镇的发展。” 但是,主官合一这种领导方式也有其弊端,调查中也有乡镇主要领导对此提出了自己的看法。向阳镇党委书记、镇长汪成清认为,“主官合一,交叉任职”不够科学,他说,“现在乡镇党委书记、乡镇长一肩挑,乡镇党委书记陷入具体事务中,没有时间和精力调研、思考,工作起来很吃力。人大监督政府,乡镇副书记兼任的人大主席怎么监督乡镇党委书记兼任的乡镇长? 尽管在实践中有不同声音,但是作为一种改革探索,宣州乡改还是体现出乡镇领导体制改革的一种方向。正如方宁所说:“我们还要进一步完善实践与理论两方面的探索。”■
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