大部门体制的改革逻辑

　　-杨 敏

　　未来5年，中国行政管理体制改革将迈开怎样的步伐？10月15日，中共中央总书记胡锦涛在十七大报告中不仅阐述了一些原则性的要求，更提出了具体、操作性的改革思路。其中，探索实行职能有机统一的“大部门体制”，健全部门间协调配合机制的阐述格外引人关注。

　　何谓大部门体制？在十七大辅导读本中，“大部门体制”被解读为把政府相同或者相近的职能加以整合，归入一个部门为主管理，其他部门协调配合。由此可见，大部门体制之“大”既指组织规模大，更包含职能范围广两层含义。

　　“大部门体制”，从政策研究者口中的一个学术概念，到正式写进十七大报告，再到成为各级官员耳熟能详的热门词汇，这一过程并不太长。其原因在于今日之中国，对于行政管理体制改革的趋向以及策略问题的讨论，已经具备了宏大空间。因此，关于大部门体制的改革逻辑，无论是学者预测还是民间猜想，抑或是部门之间的博弈，都有助于官方在兼听的基础上增长改革智慧。

　　此时，“为什么要改”的话题显然无需继续讨论，大部门体制改革探索已经是箭在弦上、蓄势待发。关于改革的逻辑，首当其冲一个问题是，即将到来的探索，其演进路径究竟是“自上而下”还是“自下而上”？按照中国改革开放以来的传统路径，大多改革探索都是基层在点上的突破，经由合法化的演进最后具备了普适性。如果非要给大部门体制改革在基层找一个这样的点，湖北省随州市就是不错的观察样本。

　　2000年，随州撤地建市，按照“小政府、大社会”的理念，在机构设置上进行了大胆的探索，例如，将经委、中小企业局、国资委、信息产业局整合为一个部门；市委组织部、市直机关工委合署办公等等。目前，随州的政府机构只有28个，湖北省其他市都在30个以上，不仅机构数量少，该市的行政编制甚至低于一些县级市。这些改革探索带来了行政成本低、行政效率高等显而易见的效果，但是，随州的7年探索却一路艰辛。由于机构设置讲究上下对口，“系统不匹配”问题给随州的改革带来多重压力，原先一些整合的大部门不得不重新分设，退回到改革原点。“自上而下”还是“自下而上”？随州样本给出了答案，即大部门体制改革必须遵循自上而下的改革逻辑。

　　既然改革需要自上而下进行，那么，在宏观决策层面的“顶层设计”中，大部门将按照什么标准整合而成？学界给出的两种方案是：按照决策、执行、监督分离的原则对整个政府机构进行重组；或者按照职能有机统一的原则进行整合，继而在大部委内部再实现决策、执行、监督分离。考虑到改革成本，在这两种选择中，更多人对后一个方案具有明显的偏好。

　　不管大部门体制“顶层设计”方案如何取舍，如果我们的改革逻辑只是希望通过部门合并，或者成立跨部门协调机构来解决矛盾，我们就必须直面下一个问题———外部矛盾通过整合内部化了以后，是不是就彻底消解了呢？如果不是，就需要更耐心、更细致地去梳理改革思路。

　　我们不妨以

食品安全监管为例。当前中国采取分段监管为主方式，即农业部门承担初级农产品生产环节，质检部门负责食品生产加工环节，工商部门负责食品流通环节，

卫生部门负责餐饮等消费环节，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督，协调处理重大事故。从分段监管到统一监管，将食品安全的监管责任归并到一个部门之下，甚至成立跨部委的“中国食品安全委员会”是不是符合大部门体制改革逻辑？尽管有观察家认为，应该将类似于食品监管等行政执法等方面的职能剥离出来，设立专门的执行机构，但是问题绝没有那么简单。为什么？原因很简单，对于食品安全监管这一具有复杂性、多样性、技术性和社会性交织特点的管理活动来说，没有哪一个部门可以独立应对。食品安全问题是这样，水体污染治理是这样，人力资源管理问题更是如此。

　　大农业、大运输、大

能源———公众关于大部门体制改革的期待有很多，猜想也有很多，正因如此，这项改革逻辑须清晰、策略须得当。■