惠南镇改

　　-朱中原

　　惠南镇改把公共预算改革作为切入点，促进和拉动了经济社会生活的民主化、法治化，但是也面临着很多问题。

　　“惠南镇改的实践表明，参与式预算是基层民主改革的一个现实可行的路径，老百姓对政府的民主需求也是促使政府进行民主改革的一个强大动力。”世界与中国研究所所长李凡说。

　　李凡所说的惠南，是上海市南江区的一个大镇。近年来，惠南启动实施了“惠南镇实事工程”,其核心是由镇人大代表群众对工程项目实施“民主点菜”。这个看似平凡的“民主点菜”，引起了学界的广泛注意，被称为基层民主改革的“惠南模式”。

　　15%的“公共财政”

　　所谓“实事工程”，是惠南镇人大牵头，由镇财政每年拨付专项资金，并列入年度预算，经

人大代表对公共投资项目进行“民主点菜”的工程。“点菜”的主体是人民群众和人大代表而不是政府，“菜单”就是“实事工程”，“买单者”是镇政府，而“菜单”的审议者和监督者则是镇人大。

　　在惠南，每年列入镇财政预算且当年计划完成的公共投资项目中，“实事工程”涉及村镇基础设施建设、劳动就业、社会保障、教育卫生、新农村建设、平安建设和精神文明建设等各个方面，“实事工程”所需的公共财政资金，占镇财政当年预算总支出15%以上的比例。目前，此工程已连续实施四年，并初步体现了公共化、民主化和科学化的特征，使财政的公共性得到了最大限度的体现。2004年-2006年，“实事工程”共完成32项，投入资金14960万元，解决了大量关乎群众根本利益的问题。如自2004年以来，惠南镇新增就业岗位累计完成8086个，是“实事工程”原定6400个指标的126.34%，受益人数达9100多人次，政府拨出就业财政资金2700余万元。

　　作为基层参与式民主改革的有益尝试，惠南的探索由人大牵头，从公共预算改革起步，吸引了一大批专家学者前来调研和考察。前不久，他们旁听了一次镇人代会，当时气氛异常活跃。

　　其中，公共财政预算及其所占比例是讨论得比较激烈的问题之一。讨论的重点聚焦在：公共财政的意义及15%的公共财政预算是否合适。

　　有学者认为，把公共预算改革作为切入点，能够促进和拉动经济社会生活的民主化、法治化，但是也面临着很多问题，如需要进一步理清公共预算的基本概念和理论，公共预算的公共性还有待拓展等。

　　但上海市政治文明办的莫欣认为，15%的比例是比较合适的。他说：“浙江温岭市新河镇和泽国镇进行公共预算改革，新河镇将100%的财政预算都纳入进去了，虽然在民主上迈进了一大步，但在现实中推广不易。即使镇人大愿意改革，但书记和镇长能通过吗？惠南模式在某种程度上具有渐进性。”

　　人大与政府的制衡

　　勿庸置疑，惠南镇人大是此次改革的主要牵头者和推动者。

　　尤其这个“民主点菜”是镇人大主席周华忠的点子，周华忠因此而有“周点菜”之称。

　　惠南镇人大在实际行动上确实迈出了改革的第一步。

　　当前，很多地方人大，基本都受制于同级政府，人大的权力形同虚设，而在惠南，不但“实事工程”由人大牵头，而且“实事工程”所需的公共财政资金均由人大审议表决立项。

　　“从宪法上说，尽管作为国家权力机关的人大有权力对作为国家行政机关的政府部门实施监督，但是，在多年来的行政权力运行机制中，这一规则几乎都是处于空白状态，政府部门尤其是地方政府部门的权力几乎很少受地方人大的监督和制约，更别说受人大代表和老百姓的监督了。”李凡说，“我们对基层的这种民主探索固然需要加以肯定，但也不宜过于乐观，因为改革还相当艰巨。当然，惠南的做法毕竟还是开了一个好头。”

　　事实上，多年以来，中国的地方政府尤其是基层政府的权力意志就处于极速膨胀状态，地方政府的财政大权几乎从来就被握于地方政府一把手之中，很少受同级人大的监督和制约，而上级部门又无法对其进行及时地监督，因此中国的地方财政往往处于无节制无监督的真空状态。

　　“惠南模式”从某种程度上为基层进行民主政治改革提供了一个参考。“惠南模式”的特色在于，将“参与式民主”与基层人大工作相结合，一定程度上实现了基层民主改革的路径转型。所谓“参与式民主”，是指在现行的政治体制框架下，人民对政府的重大公共政策和决策进行广泛的民主参与，并由此而进行基层民主改革的探索路径。

　　改革能走多远

　　对于惠南的基层民主改革实践来说，动力与阻力几乎同时并存。

　　镇人代会后，惠南镇党委、政府和人大三方面的主要负责人均表示，惠南的改革并不是一时头脑发热，而是一直酝酿了好几年。可以说，早在2003年底的时候，惠南的四大班子就有这个意识了。“惠南借助于上海的优势政策，现在有了这个财政条件，也想为群众做点实事，只有做了实事，政府才能得到群众的支持。但是我们一直苦于怎样才能做好，如果没有充分了解到群众需要什么，即使做了也是白做。因此，我们的改革动力是很直接的。”惠南镇人大主席周华忠说。

　　上海是一个开放性城市，上海的转型在于能否进一步成功启动政府管理体制改革，而惠南也被上海市南汇区作为综合改革试点的重点乡镇之一，这就给惠南的基层民主改革探索提供了充足的行政动力；同时，与其它地方相比，上海的老百姓的法律与权利意识相对较强，改革的自觉意识和参与意识、配合意识相对比较明显，这也为惠南进行基层民主改革提供了强大的群众动力。

　　“老百姓对政府的民主需求也是促使政府进行民主改革的一个强大动力。”李凡说，“其中，参与式预算是基层民主改革的一个现实可行的路径。”

　　李凡仔细分析，上海惠南之所以出现参与式预算改革的萌芽，是因为这个地区具备了一些基本条件，“乡镇干群关系如果非常紧张或者毫无冲突，是产生不了改革的，前者是不敢改，后者是没必要改，只会在那些有点冲突，但问题又不太严重的地区才会寻求转化矛盾的办法，最终选择民众参与预算来化解。”李凡认为惠南镇既有压力也有动力来推行此项参与式预算改革。

　　据了解，受惠南的影响，上海市南汇区的其它一些乡镇目前也在积极学习惠南的模式。

　　但同时，惠南的这种基层民主改革也遇到了一些阻力。

　　阻力主要来自于政府自身坚固的权力堡垒和权力格局，尤其是基层人大的权力监督难以得到充分的体现。比如，对于实事工程，人代会的审查程序过于简单，审议不充分。

　　另外，实事工程项目实施效果的评估方法也存在着一些不足。项目评估仅仅由部分人大代表作一般性的了解或实地察看是不够的，需要有相关的专家和项目的受益者参与，对项目实施效果作出科学的分析和论证，这样才可以提高评估的准确性和公正性。

　　事实上，如果要使人大充分行使自己的职权，那么，必须要进一步改革现行的基层权力运行模式，而这一改革的阻力是相当大的。在中国，人大事实上只有审议权，却没有修改权，而且即使是履行了其审议职能，但面对冗长的政府报告，短时间内根本审议不出其中的问题所在，而只能是匆忙走个过场而已。

　　可以认为，“参与式预算民主改革”固然是基层民主改革的一种路径，但“参与式预算民主”本身也是基于基层人大作用的有限性而施行的，这也是人大现行的体制环境所决定的，更多时候，党委、政府不愿意对人大放权。

　　也就是说，在中国的人大制度没有进行根本性的改革的情况下，要想进行基层的民主改革探索，阻力是非常之大的。就连长期从事民主改革探索实际工作的陈奕敏也毫不隐讳这个问题。他说，“这对刚刚着手进行基层民主探索的惠南来说，也是一个严峻的挑战和考验。”

　　另外，惠南的改革可能会遭遇即将推行的“镇财区管”的制度瓶颈。在目前所推行的地方财政改革当中，存在着财权上收、事权下放的趋势，财权事权严重不统一不一致，这种财政体制将会进一步束缚惠南的“点菜工程”和基层民主改革探索。■