袁奇峰：广州城市发展的挑战与方向

　　岭南大讲坛·公众论坛

　　主 办：中共广东省委宣传部、广东省社会科学界联合会

　　承 办：南方都市报

　　协 办：广东省科技图书馆

　　时 间：2007年12月8日

　　地 点：广州市先烈中路100号广东省科技图书馆报告厅

　　主 题：广州城市规划的挑战与方向

　　主讲嘉宾：袁奇峰

　　主持人：龙科

　　嘉宾简介：

　　袁奇峰，中山大学教授、博士生导师；国家注册城市规划师，教授级高级规划师。曾任职广州城市规划勘测设计研究院总规划师。

　　明年就是改革开放三十年了，这三十年，“发展才是硬道理”，是中国历史上最精彩的三十年！今天我们正在进入一个新的历史阶段，发展与和谐、发展与公平的关系可能会吸引的关注。

　　用学术话语讲，现阶段的中国城市政府是“发展型政府”。如果说得更透彻一些，现阶段的中国城市政府实际上是一个“准企业化”的政府，所有城市政府都在经营城市，这与国家的整体的财税体制有关，1994年确定的分税制划定了中央和地方政府之间的财政关系，恰恰是这个财税体制启动了中国的城市改革！

　　1980年代农村的改革就是把农民的劳动投入和产出结合起来，农民的积极性就爆发出来了。1990年代“国有土地转让制度”和“分税制”使城市政府也像农民一样爆发了积极性！经济发展了，税收就可以增加，可以做更多的市政工程、做更多公共事业，政府的政绩就出来了！虽然现在有人批评，地方政府过于强调政绩观。不可否认“政绩工程”确实有很多负面作用，但是总比什么也不干好吧？！你追我赶的发展城市经济，提供公共服务，国家的发展就被推动了。当然决策要科学、民主，否则容易成为副面的“政绩工程”。我今天的讲座就基于这样一个大背景和角度来展开。

　　广州市今年可谓是“政策频出，眼花缭乱”的时期。以前城市政府主要是考虑怎么发展经济，而这一届政府则更重视运用公共财政改善民生。政府确实应该在二次分配中起重要的作用，但是如何分配却需要很高的智慧！

　　1、应该建设大规模的“新社区”吗？

　　2007年11月28日，广州市3148户的贫困居民一次性地解决了住房问题。这是一个确实是一个令人激动的具历史性的日子！以广州市今天的经济实力，在二次分配时可以更多关注弱势群体，为他们解决生存的问题，这确是城市政府的应有之举。

　　金沙洲新社区是广州目前在建的最大的新社区，住宅总建筑面积约48万平方米，共6000多套，户型60到80平米。因为市政府重视，所以在设计和设备的配置上都是最好的。环境优美、配套完善、设施齐备、交通便利，这个新社区的规划客观地讲绝对不亚于任何一个商品房社区。主要提供给“双特困户”——居住的困难户和收入的困难户，换句话说就是给城市里的穷人居住。

　　问题是，为什么要把这么多的贫困人口集中、大规模地放在一个小区里？

　　二次大战之后欧洲进行“废墟重建”，因为经济的高速发展对土地的强劲需求推动了贫民窟的改造。巴黎、纽约、芝加哥，还有英国的伦敦、曼彻斯特都建设了大量公共住宅小区，从图片上看跟我们现在建设的多层和高层新社区的建设标准不会差很多，当时解决了大量贫困人口的居住问题。

　　但是刚刚建起来就有人批评：焕然一新的城市面貌却使人们觉得单调乏味、缺乏人性，没有像是旧城区的传统社区那么有魅力和人情味。到了1970年代后期和1980年代，这些环境非常优美、设施非常漂亮地方由于大量穷人聚居在一起，被称为“失败者”的社区，这样的社区中有本事人的都跑掉了，在不断的筛选过程中，留下的就是越来越差的人，成为严重的社会问题。于是就出现了美国圣路易市于1972年7月15日33栋11层高共2870套住宅的普鲁依—艾格居住区(Pruitt-Igoe housing complex)被炸毁的情况。随后各国多有拆除的新闻，其中伦敦在哈科尼(Hackney)一次就爆破了19栋高层社会住宅。

　　J·雅各布斯1961年出版的《美国大城市的生与死》一书中指出：“多样性是城市的天性”，因此应该主张“小而灵活的规划”(Vital Little Plan)，认为应该“从追求洪水般的剧烈变化到追求连续的、逐渐的、复杂的和精致的变化”。 不能使贫民窟“非贫民窟化”(Unsluming)，仅仅是将贫民窟移动到别处，在更大的范围里造就新的贫民窟。”她说：“大规模计划只能使建筑师们血液澎湃，使政客、地产商们血液澎湃，而广大群众则总是成为牺牲品”。

　　当然这里涉及到社会学一个很大的问题，就是“居住分异”——在完全市场化的住房市场上，“居住分异”是市场选择的结果。这是一个自然的过程，因为收入不同导致支付能力不同，市场的价格自然把人筛选了一遍，有的钱人住在一起，穷人住在一起。在美国来说可能还体现在种族社区，不同的种族在不同的社区里居住。更何况自古就有“君子居必择乡，游必就士”(《荀子. 劝学》)之说，所谓“孟母择邻而居”。

　　但是，市场导致的“居住分异”在社会学家看来是反“和谐社会”的居住模式，会在更大的空间层次上成为社会排斥和社会问题的温床，有可能会从空间的隔离演化为社会的对抗。从短期看，我们可能还看不出这种空间分化格局的恶果；从长远看，集体理性缺失的代价将是惨痛的。从维护社会安全的角度而言，打破低收入阶层聚居格局对社会的稳定价值将大大降低社会整体的运行成本。

　　广州现在的社区有豪宅、有公务员居住的小区、白领喜欢居住的小区，现在政府又制造了一个穷人居住的大型小区。

　　从社会安全的角度来说，一个聪明的政府恰恰应该是在自然的市场选择居住分异的趋势下干预它，减少社会分异，强调社会的混合居住。这是政府应该做的，政府不应该加剧这种分异。这是我觉得很大的问题。

　　比如说荷兰政府在1995年施行的所谓‘大城政策’(Big Cities Policies)：要求政府通过对住房市场的介入改变社区的人口分层，实现更为异质的人口构成 (Kempen and Primus 1999; Uitermark 2003)，明确要求开发商在住房开发上要讲究楼盘的多样化和购买群体的多元，反对单一群体在住房上过渡的集中。阿姆斯特丹是一个很好的例子，尽管市政当局很少干涉种族社区的发展，但当地政府和市场的确采取合作，不让任何一个社区城市阶层同一、杜绝居民肤色完全同一的地块出现。

　　欧美在这方面还有很多做法，比如巴黎规定任何房地产项目都必须配建12%-13%的公共住宅，用政府的管治来干预，这些是花了很大代价才学会的很了不起的政策，也是我们应该要学习的。

　　混合居住有很多好处，低收入阶层可以通过与高收入基层的近距离交流习得如何致富，获取更多的工作机会；高收入基层通过与低收入基层的接触可以习得社会底层得生活、面貌和精神；不同阶层的混居可以增强他们的相互理解、提升低收入阶层的生存能力、化解阶层隔阂。(李志刚等，2004)

　　把新社区搞到要设“新社区”学校这样一个规模更是很大的失误，这会让小孩子从小就贴上一个标签，被打上“新社区”德政的烙印，说是他是从某某穷人社区学校出来的，会在“城乡差别”之外再人为制造一个“贫富差别”。我们不应该给孩子贴标签，应该给下一代尊严，因为下一代的希望是无限的。理想的做法应该是把6000户穷人分成10组，每500—600户一个住宅组团分布到城市各个不同的地区，与其他社会阶层一起无差别地体面地享用城市公共设施和服务。

　　金沙洲新社区项目属于典型的“好心办坏事”的案例，这是一个新政，也一个德政，政府确实想为穷人办事，但是由于缺少研究论证，没有社会学家的参与，结果市政府的行为进一步加剧了居住的“社会分异”，亲自制造了一个大规模、环境优美、设施先进的大型贫民居住区。政府要做的不是要搞最大规模的穷人社区，而是应该要尊重穷人，要把他们融入到社会中，无差别的生活。希望今后不要出现这样的东西。

　　2、中心区应该大规模建设停车场吗？

　　市政府说要未来要拿出十个亿，三年的时间在城市中心区建15万个停车位。我就奇怪了，停车场难道是无利可图的事，一定要政府动用公共财政来做吗？

　　这其实是因为政府的政策导致的。我们规定停车场的收费要限价，限价政策到底是有利于增加停车位，还是减少停车位？其实聪明人想一想就很清楚了，停车场的收费限价，使停车场建设成为没有利润回报的项目，看起来对老百姓好，实际上抑制了市场对于停车场建设的投入。投入少了，停车场就稀缺了，就会出现黑市价格，大家有经验，如果到一些社区，拿一个停车位的时候，有两种价格，一个是国家指导价，如果你一定要得到一个车位的话，可能就是黑市价了。最大的问题就是抑制了市场对停车场的投资。政府只有自己用公共财政来建设停车场，我觉得这是浪费了老百姓的钱！

　　但是我认为无论是政府还是市场在中心区增加停车位都要小心！

　　在城市规划界有两个基础性的重要的文件，一个是1979年的《马丘比丘宪章》，很明确的提出来城市公共交通是城市发展规划和城市增长的基本要素，“公共交通是城市发展规划和城市增长的基本要素。城市必须规划并维护好公共运输系统,在城市建筑要求与能源衰竭之间取得平衡。”它批评了1933年的《雅典宪章》。“雅典宪章很显然把交通看成为城市基本功能之一,而这意味着交通首先是利用汽车作为个人运输工具。”

　　1933年西方发达国家的小汽车就和我们现在的小汽车一样是被崇拜的，小汽车代表富裕、代表了现代化，但是在1979年国际城市规划界已经明确提出，“44年来的经验证明,道路分类、增加车行道和设计各种交叉口方案等方面根本不存在最理想的解决方法。所以将来城区交通的政策显然应当是使私人汽车从属于公共运输系统的发展。”这是1979年中国改革开放刚刚开始时，世界学术界的水平。

　　早在80年代的时候，我国就明确提出了优先发展公共交通的“公交优先”的城市交通政策。但由于汽车制造成为“支柱产业”，更由于私人交通的机动性，我国城市实际上没能够控制住私人小汽车的发展。同污染控制一样，在小汽车问题上我们也没有“后发优势”。本来我们可以从先进国家吸收很多经验和教训，但是看看我们现在的情况，我们完全又在重复别人犯过的错误，无论是环境污染，还是小汽车的发展上，我们都重新走别人走过的路，这可能很难逾越的，因为人心都是一样的，大家都希望自己方便和机动，结果大家都不机动和方便。确实我们现在刚刚回到1979年发达国家的处境，要回过头来解决这些问题。

　　今年在广交会的时候，万人徒步广州大道，这是我们所面临的严峻形式，广州的车并不多，只有一百万辆，在北京、上海可能有三百万车辆，但是广州的问题已经这么严重了。因此，近年来学界更提出“公交制胜”的呼吁，冀望扶持公交以解决当下城市交通面临的严峻挑战。从教科书里的“公交优先”的价值选择到升级版的“公交制胜”的对策性的政策建议，是以一种与严酷现实“博弈”的姿态出现的。

　　可以负责任地讲，城市道路建设的量永远跟不上汽车增长的量，生活富裕、家庭个人的经济能力改善，买车的能力增强了，小汽车的产量大了，价格下降了，小汽车成为比较便宜的物品，但是贵的是停车场的建设、道路的建设，香港人买车，但是不太敢开，开出来太贵了，找不到停车场，所以香港是公交都市。全国上海唯一做的小汽车上牌是要拍卖的，上海很少有人会买几万块钱的车，一个车位几十万，一个车牌几万，所以至少也会购买几十万的车。但是广州市是比较微妙的，我们现在号称要打造中国的底特律，所以限制小汽车发展是一个敏感的话题，我们要发展汽车产业，如果提出限制小汽车发展，那就是一个敏感的话题。

　　交通的概念里确实有几个很重要的观点。一个观点，交通应该是为人民服务的，不是谁的声音大就听谁的，比如说前一段时间要做BRT，很多报纸对BRT穷追猛打，杭州做BRT在报纸上公开说是毁民工程，本来我们的交通就堵塞了，还划出专用车道给公共汽车，这个是毁民，不是帮民。想用BRT的人没有办法说话，因为话语权掌握在有小汽车的人手里。很多时候一件公共事业得益的人很多，但是每一个人得益的人很少，受损的人虽然很少，但是可能受损失的量比较大，所以后部分的人声音就比较大了，听取民意，我们要精心的设计，而不能以少数人的声音为导向。

　　BRT项目本来是为交通弱势群体，为基层民众服务的。共交通“为人民服务”，不仅仅针对统计数字占多数的人民而言，而应该明确是为城市里的交通弱者——经济收入的弱势群体、身体残弱的弱势群体服务，为基层民众提供便捷、快速、廉价的交通系统是城市公共财政的应有之义，其实如果做到“公交制胜”的话，它也会成为中产阶级的选择。

　　应该可以在管理制度上做一些限制。比如说停车空间的规划问题。增建停车场应该按地区制订分类配建制度：在中心城区，住宅区的私人停车场应该被限制，可以在郊区住宅区多一些停车场的建设。比如我自己负责规划的珠江新城，如果所有的停车位都建完的话，在高峰小时里汽车根本进不去也出不来，因为没有足够的路可以进去。于是我带着这个问题去了纽约曼哈顿，一到曼哈顿我就问我的同学，他怎么上班呢？他每天先是开车到一个地铁站，然后坐地铁到纽约，然后步行一百米，中午就打车出去吃饭，我说为什么不开车到办公室的楼下，他说可以啊，但是很贵，停不起。现在很多城市准备做城市中心区收费政策，伦敦就是这样的，划定一个区域进来就要收费，进来一次就要拍照，自动就会把你的帐划走。对于欧美这样的大城市，小汽车的停车和道路建设都无法解决，我们还应该“三年建设十五万个停车位”吗？

　　欧洲这些年道路交通改造的模式是怎样的呢？巴黎、伦敦、巴塞罗那现在干什么呢？他们现在开始把电车道恢复为电车专用道，上面种草。巴黎大量的道路都在进行这样的改造，他们重新种草，让小汽车无法借用，改造的目的就恰恰是为减少和控制小汽车的进入量。这正是“后汽车时代”的潮流。

　　许多发展中国家城市也有一些公交创新，比如说巴西的库里提巴，整个城市有非常廉价的公交系统，BRT(快速公交)非常成功。又比如LRT(轻型轨道交通体系)在很多国家不断尝试，为大量的城市平民提供了良好的出行条件，成为可持续交通的典范。

　　汉城上下班时间交通高峰时期的特点是：在地面上永远无法准时到达，但在地下永远准时到达。所以这样一个大运量、快速轨道交通体系在地下的网络，支撑着这种特大城市的运转，使这样的城市没有瘫痪。

　　我们在瑞士考察城市的公共交通体系，发现所有的路口都有公交车专用红绿灯，私家车在城里是受“歧视”的，开小汽车的人看到绿灯，可能是公交绿灯；他要等所有的公交车转完了，才能通行，走了没几部车又是红灯。这就是公交制胜的典范。它通过交通的管制，利用红绿灯的设置、公交专用道的设置，严格限制小汽车在城市的发展。 在城里转了一圈后，他们的交通局长自豪地说：看，这是我们苏黎世富人的交通方式，就是乘坐公交汽车。

　　旧城交通困境本来就应该通过“交通需求管理”，限制和减少车辆进入；但是目前广州“旧城区3年建设15万个车位”的计划就像在旧城打了一个“死结”，增加停车场必然诱导更多汽车进入量，结果会进一步加速旧城道路容量超载，交通阻塞。这是也是没有仔细研究的，短期讨好了老百姓，长期是害了老百姓。

　　应该利用轨道交通、大容量公交、地面快速公交网络、普通公交等多种交通方式的互补性，建立以轨道交通为骨干、常规公交为主体、出租车轮渡为补充的多模式、多层次、高效率的公共交通体系。同时结合电车、汽车、小巴等多种交通方式，形成适应各种出行需求的公共交通体系和对外交通与市内交通、轨道交通与常规公交良好衔接的一体化交通格局。保障“公交制胜”，抑制小汽车增长，控制和减少中心城区停车场建设。

　　3、政府应该控制住房市场的价格吗？

　　住房的价格，政府要不要干预？我提出“让市场的归市场，政府的归政府”，很高兴看到最近温总理在新加坡发表了一系列的讲话，高度一致。

　　2007年全国两会后，广州市政府马上推出“广七条”，启动供求杠杆来降低房价，显示了“政府会把房价降下来”的决心。表面上看有道理，从市场经济的角度来说，供给增加了，价格就会下降。问题是，广州可以持续的十年二十年高强度供地吗？有这么多土地供吗？是这一届政府的一个秀，还是长期的政策？

　　有专家提出，房价不是纯粹商业的问题，“楼市跟股市一样，必然带有政治色彩。”这种说法多少让人有些糊涂，我们要关注的究竟是“房地产价格”还是“住房供应体系”(城镇住房供应制度)问题？

　　回顾住房制度的演变，八十年代我们可能很公平，但是就是没有房子，可能很公平但是没有效率。

　　1980年代启动住房体制改革的根本原因是：在全民所有计划经济体制下，住房配给以身份为标准，单位所有制、职位、级别、户籍等决定着住房的分配。因为我们所有住房的投资都是有去无回，是一个消耗型、福利型的，建设资金无法循环，供给十分有限，住房资源也难以有效配置，而且分配严重不公。

　　1980年代城镇住房的商品化改革，围绕提高租金和出售公房，以“补售”、“提补”、“优售”、“增改” 等方式起步。同期开始探讨权属体制和分配体制改革，确立了以自有为基础，自有、集体所有和公有相结合的货币化体制的方向，并准备逐步放活市场，转变投资供给模式，由依赖国家向国家、集体、个人三方合理分担投资过渡；到1988年修宪，确立了国有土地使用权有偿使用制度，房地产的市场化才开始艰难起步。

　　1990年代初，房地产市场开始起步，住房的商品化改革也开始有了实质性推进。与此同时，考虑到居民购买力的差异，城镇居民住房保障制度的建设也在同步推进，1995年“安居工程”正式启动；1998年北京推出经济适用房。市场化为主导的城镇住房分类供应制度框架基本成型，最穷的穷人有廉租房，一般的中低收入阶层是经济适用房，然后高收入阶层是商品房。

　　但是1997年的亚洲金融危机却改变了近20年的制度改革积累。为摆脱金融危机对出口加工造成的重大负面影响，国家确立了“扩大内需、拉动经济”的积极的财政政策。1998-2000年全国全面推开住房体制改革，在大规模出售公房，城镇住房的商品化、社会化得以全面推进的背景下，“经济适用房”也成为“只售不租”的另类“商品房”。

　　2000年后彻底截断了住房的实物分配，对公务人员全面实施货币化补贴。鉴于城镇住房供应的绝对短缺和资金短缺，建立了住房公积金制度；为激活居民的有效购买需求，开放了银行个人购房贷款业务，并启动已购公房的出售和转租二级市场。新的城镇住房体制凸现房地产市场的效率，住房建设加速，供应绝对短缺得以解决，城镇居民平均居住条件大大改善。住房供给效率迅速提高：

　　1949—1978年，30年广州市住宅建设总量936.12万平方米；

　　1979—1998年，20年广州市住宅建设总量8488.57万平方米；

　　1999—2006年，仅8年广州市住宅建设总量8407.51万平方米；

　　2005年，广州市住宅建设总量925.35万平方米，相当于1949—1978年30年的住宅建设总量。

　　市场化的结果是供应量增加了，效率非常高，八十年代很公平但是没有房子，但是现在大家有房子却普遍觉得不公平。当然我们也看到完全市场化也会有一些问题，市场机制的缺陷也逐渐暴露：

　　一是过分强调了市场化，政府应当承担的“住房保障”功能弱化，“经济适用房”则沦为旧城改建的“拆迁工具”。二是对于住房消费缺乏财税政策引导，超前消费造成房子越盖越大、投机性消费导致房地产市场价格过高，结果是绝大多数中低收入民众没有能力进入市场。

　　过度市场化的住房供给体制，以及畸形的需求推力，使城市住房问题日益突现。(1)城市建设和住宅建设有其公共政策的属性，房价的不断飚升严重影响着普通市民的生活质量，公平缺失，威胁到广大城镇中低收入居民生存，长此以往必然会危及社会的稳定和国家的政治安全，引发政府失效。(2)不合理的市场价格体系导致的过分投资不动产，还会危及国民经济的安全，1997年金融危机引发的东京、香港等亚洲地区大城市房地产市场崩溃的前车之鉴凸现市场失效。正因为房地产市场是不完善的，因而需要政府的干预和调控。

　　2005年国家从和谐社会建设的角度开始对房地产市场进行频繁的干预和管治，城镇住房体制的建设进入了以调控为主的新制度修补阶段。国六条、国八条等等，都是这一系列政策的体现。而其中2006年的“国六条”住房新政则是推动制度建设的重大机会，对中国城镇住房体制建设的历史进程和未来导向具有重要意义。那么，住房新政的价值在哪里呢？

　　住房新政的价值之一在于通过健全保障性公共住房体制的推进和谐社会建设，我们认为它强调了公共性、保障性住房的建设，有利于和谐社会。如果政府不作为，可能会引发社会的冲突，新社区是政府的作为之一，但是新社区还是不够的。根据过去我们的研究，住房供应要分几类，廉租房、经济适用房，或者是保障性的低价房，然后才是商品房，完善城镇住房分类供应制度的基本格局。

　　住房新政的价值之二是通过增加小户型住宅推进节约型社会建设，是国家理性的显现。要求70%住宅要在90平方米以下是非常正确的，这是中国国家土地资源的限制，不足以支撑大家都居住豪宅。这是节约型社会应有之举，中国是人多地少、资源贫乏的国家，我们的耕地少、好的土地少、城市周围的土地少。在这样的情况下，国家必须要走节约型的社会发展道路。

　　但是通过增加土地供应干预市场房屋价格是不可取的！

　　(一)在国家城市化起码还要持续高速发展20年的今天，广州不会再有大规模的行政区划调整的机会来增加土地储备，城市的土地是有限的，为降低房价而增加土地供应量会影响城市长远发展的竞争力。合理的策略恰恰应该是严格控制土地供应，增加土地收益，而将大部分增量土地用以建设保障性公共住房以保障户籍市民的“居者有其屋”。而且高房价与大比例的保障性公共住房供应是可以并行不悖的。无论是香港的“公屋”制度，还是新加坡的“组屋”制度和高企的房地产市场价格都是并存的，而且高地价往往还是保障性公共住房的重要财源。

　　(二)“居者有其屋”是政府的天职，其重点应该放在保障性公共住房上，即建设小户型的经济适用房和廉租房，重点解决的是弱势群体‘有房住’的问题，而不是‘买得起房’群体的支付价格问题。降低大城市房价的行动看起来像是一个民心工程，但是过低的城市进入门槛，又会导致大城市人口的过度膨胀。就像城市道路“塞车—拓宽—塞车”的“当斯定律”一样，“头痛医头，脚痛医脚”的结果可以想象。

　　原本是一个复杂的制度性问题，却在“人人想买房”的愿望驱使下，被政治家和舆论最终归咎于房价问题，结论是否过于简单？令人堪忧！“住房供应体系”=“房地产市场”+“政府提供的保障性公共住房体系”。于是仅仅靠“惟利是图”的房地产商保障“居者有其屋”，就显得可笑了。看来住房供应体系才是真正的“政治问题”，最好的办法，就是政府出手建设公共住宅。或许“让市场的归市场，政治的归政治”会是一个聪明的办法。

　　针对城镇居民的保障性住房建设要体现公平原则。2007年广州市推出的“允许单位合作建房”政策被指“少数人的派对”、“计划经济世代福利房的复辟”等引起的广泛质疑实际上突显的是普通居民和特殊群体的身份差异，只让少数特殊群体花费低廉的代价享受社会资源和城市福利对同样纳税的普通居民是不公的。保障性住房的供应体制必须避免政策不正当引起的社会不公。

　　(三)全部靠国家也是不行的，没有免费的午餐。城市住房问题作为民生问题要得到解决，必然要求政府入市提供保障性住房。然而鉴于中国较弱的整体经济实力及城市财政的有限性，保障性住房的供应对象目前可能只能首先着眼于城市居民，而无法顾及全体国民。

　　虽然户籍制度改革取消了城乡户籍差别，但进城门槛尤其是高福利大城市的准入门槛仍然需要设立，而公安部欲将“合法固定住所”作为基本落户条件的户口迁移政策使城市保障性住房的供应具有了合理的规模限度，不失为一种良策。否则的话大家都到高福利的大城市里，供应得起那么多东西吗？政府有那么多的财力供应吗？

　　4、“中调”战略究竟应该怎么调？

　　规划没有变化快，处在北优地区的花都汽车城在战略规划中就没有预测到！看来汽车厂放在哪里与战略规划并没有直接关系，因此没有战略规划GDP仍然会倍增！GDP增长就要投入土地资源，因此即便没有战略规划，空间仍然要拓展！但是采取什么拓展方式却关乎城市发展整体利益、长远利益的最大化。

　　2000年，规划师有机会对城市的“发展战略”提出意见——向权力讲述真理？！其中最有远见的方案是针对“外溢回波”的问题——“外溢回波”对正在功能聚集阶段中小城市是糖；但是对处于功能扩散阶段的大、特大城市则是毒。功能“外溢”带来的“回波”不断加剧特大城市旧城区的环境压力，而要进行全面改造的成本巨大，门槛几乎无法跨越！——大城市旧城区是一个“结”。因此最聪明的办法是在增量部分做文章，集中力量在一个方向进行突破，构筑一个足够强大的单一新城——“新广州城”，毕其功于一役！

　　(1)2000-2007年的广州发生了什么？

　　2000版《战略规划》为适应城市行政区划调整，确定了“拉开结构、建设新区、保护名城”的城市建设总体战略，采取了“南拓北优，东进西联”的空间拓展策略。对于未来城市空间结构的设想是“多中心、组团式、网络化”。

　　2000年以来广州城市空间治理的核心是“向外拓展”，这种城市空间外拓的战略为产业升级提供了大量土地储备，这对提高广州城市竞争力十分关键，为经济的长远发展打下了基础。

　　(2)取得的成就：

　　经过近年的战略拓展，广州市的城市空间格局已经从“云山珠水”走向“山城田海”，财政边界也从原来的1443平方公里扩展到3718.5平方公里。城市产业空间北至花都、南至南沙、东至萝岗，南北跨度达到128公里，东西跨度达到43公里。城市基础设施也在这样一个巨型尺度下布局，花都的国际机场、 南沙的深水港、石壁的高速铁路站，其间采用了高快速道路和快速轨道“双快”交通系统连接。

　　广州在2000年之后城市空间拓展的成就很大：“一心、两区、三枢纽”。一心就是珠江新城，两区是萝岗区、南沙区，三枢纽就是新机场、新火车站、海港等等。2007年的广州已经成为一个 “巨大”城市，而这种巨型尺度实际上已经接近于一个大都市区域的尺度，换一个角度也可以认为广州城市结构已经“区域”化。为优化这个尺度巨大的“区域”化的城市治理，2006年广州市新设立了南沙区和萝岗区，将两个市政府财政经营的国家级经济技术开发区转变为行政区，也在行政区划上将城市产业空间“南拓、东进”战略的成果固化了下来。

　　城市基础设施建设的成就也很大：“一网、两高、三枢纽”。一网就是轨道交通网；两高就是高快速道路、高速铁路；三枢纽就是新机场、新火车站、海港。从城市、区域、国内到国际的交通网络，支撑起广州作为华南地区中心城市的地位。快速轨道交通网和高快速路网的构筑，有效引导区域城市从分散的多个节点走向一体化的发展；网络型城市结构初步形成。

　　什么是广州？广州是一个行政区域，更是一个城市群！

　　广州2001年的GDP2800多亿，2006年达到6000多亿，发展的速度是非常不得了的。而且我们可以看到，重工业的比重是一路上升，2004年重工业比重首次超过轻工业。2000年之前广州有九个主导产业，每一个都是小不点，2006年时收缩到三个主导产业：汽车、石油化工、电子，加起来占了40%，应该说我们的支柱产业是越来越像支柱了。

　　但是，在广州GDP倍增的同时，珠江三角洲的发展速度却更快：从2001到2005年，广州GDP在珠江三角洲总量中的比重还下降了4%。客观地讲，2000年以来，在经济发展速度上，广州比周边地区略低。但是由于经济发展质量较高,对国家和省的财税贡献率却非常高！广州以大型、国有企业为主，是全省的财税冠军，这是没有问题的。

　　(3)存在的问题：

　　实际采用的城市战略没有对“外溢回波”进行回应！没有利用“大学城”的外部性推动那个南部“新广州城”的建设，将400亿投资放在一个小岛上，让可能带来的土地增殖全部丧失！

　　由于2000年以来广州城市拓展的特点是以产业拓殖为主，城市在各个方向的外拓，制造了大量单一功能的新区——广州经济技术开发区、南沙经济技术开发区、华南板块、大学城、汽车城、亚运新城……又由于市域交通网络格局继续沿着以往中心放射形结构发展，其结果是单一功能的城市组团在市域的广域分布和放射形交通网络的结合，使得各组团(新区)对中心城区的依赖日益加剧。以城市战略拓展为名的单一功能“外溢”进一步加剧对中心城区的综合功能“回波”，广州目前这种巨型尺度的“外溢回波”加剧了城市中心城区的困境。

　　对照2000年“多中心、组团式、网络化”的城市结构设想，2007年的广州已经完成了单一功能的“多组团”拓展，但是“多中心”体系建设却远远没有达到，由于放射形交通网络的格局使得“网络化”的目标根本无法达到。

　　再对照2000年“拉开结构、建设新区、保护名城”的城市建设总体战略，“拉开结构”基本完成，“建设新区”正在推进，但是由于“外溢回波”加剧了城市中心城区的困境，“保护名城”面临巨大挑战。经过七年的发展，外溢回波不仅没有得到减缓，反而在城市空间拓展之后变得更加强烈。可见，城市空间规模的拓展不会自然推动城市结构的优化，后者要求城市规划的主动干预。

　　城市同时向“东南西北”拓展，花都汽车城、从化郊外大盘、萝岗扩界建区、南沙因港设区、大学城……在所有方向上尽可能地构筑战略据点！结果是“外溢回波”从中心城区周边地区扩散到全市域，两个尺度的外溢回波进一步加剧了城市中心城发展的困境：

　　城市发展的“三个偏向”：城市治理主体偏向市级政府；公共财政投入偏向培育产业区；产业发展战略偏向重大型项目。

　　空间拓展的“三个不匹配”： 空间管制与城市空间拓展不匹配；就业岗位与城市空间拓展不匹配；公共设施与城市空间拓展不匹配。

　　旧城区的“三个困境”：旧城生活空间质量的困境；旧城历史文化保护的困境；旧城传统社会人文发展困境。

　　(4)可能的对策

　　2007年，新一届政府更加关注民生，公共财政加大了保障型住房(新社区)的建设量；更加关注旧城，扶持荔湾、越秀两区发展创意产业园区；更加关注第三产业发展，制定了学习义乌经验提升商贸物流业的战略……广州市政府在以往建设成就的基础上适时提出了“中调”战略——要求中心城区要“调优、调高、调强、调活”，标志着城市空间治理的重心将从“向外拓展”转向“优化提升”。

　　中国的城市化是工业化、国际化、信息化“三化合一”。在城市化快速发展期，广州作为南中国中心城市，必将承受更大的发展压力。广州一方面必须调整好自身的结构以迎接更大的挑战，另一方面还要充当起引领区域发展的龙头，带领珠江三角洲共同打造高度国际化的巨大都市区。因此城市转型、战略转向势在必行。

　　“中调”究竟应该指向存量空间还是增量？

　　在城市化快速推进、空间需求巨大的时期当然应该首先指向增量！在增量空间着手，有利于解开旧城区的“死结”，一边提供新空间，一边优化存量。借鉴上海成功经验：双增双减、一城九镇。

　　基于以上判断，我们认为新时期的广州在空间骨架拓展基本完成的前提下，城市战略应该从积极构筑空间据点转向全面提升优化。从“拉开结构、建设新区、保护名城” 转向“多极提升、内调外优、保护名城”。在历史城区积极控制开发，保护名城，突显特色。在城市中心城区积极优化空间结构，内调外优，建设副中心，构筑截流体系；优化城市中心城区结构，走向大城格局。在巨尺度的外溢回波的被动局面下，在市域层面积极培育新城，多极提升，构筑反磁力体系；进一步将远郊产业区建设成能够自转的“新城”。

　　2007年，在“东南西北”拓展基本完成的情况下，中心城区终于开始受到关注——“中调”当然应该调整优化“中心城区”！但是，中心城区不应该仅仅是历史城区，还包括周边新拓展的新区！

　　经过近七年的战略拓展，广州城市中心城区也已经发生了巨大的变化：东部，由于天河区东部和黄埔区西部房地产开发的推进，大沙地已经纳入到连绵的建成区范畴；南部，由于番禺北部大学城和华南板块房地产的开发，已经成为大量广州市民的通勤居住区；北部由于白云机场的搬迁，城市结构优化获得新的机会。中调战略的重心应该是整个城市中心城区。

　　中调战略的重心应该是整个城市中心城区。应该在这个范围采用“内调外优”的方法。“外优”就是要在新拓展区建立新的城市副中心。广州氮肥厂这个地方，这样的地方急着开发干什么？今后应该作为城市的服务区，和奥体中心一起构成城市东部的服务区，这个地方不能轻易的推出，否则的话就没有机会了。北部地区白云新城，正成为北部很重要的服务中心，我们原来的规划是这样设想，但是听说市政府正在大幅度增加居住功能。我觉得很奇怪，广州这么大的城市，可以做居住用地的地方多了，为什么非要在白云新城做呢？应该把这样的土地控制下来，作为城市的就业中心、服务中心。再就是南部地区，在汉溪地铁站地区，可以同新客运站一起打造南部副中心，可以减少对中心城区回波的问题，可以使服务设施到这里解决。

　　5、小结：

　　广州城市的发展，应该说这一些年取得了非常大的成就。广州有很强的经济实力，有钱但是还要有脑子，应该加强研究，要重视知识分子、重视学者、重视专家的作用，各级领导应该在决策里学会科学决策、民主决策，这一点是改革开放这么多年来，最大的一个经验，也是最大的教训。决策的失误是最大的浪费，可能会造成这个社会不可逆转的矛盾。我们不应该再犯无知的错误。

　　进入21世纪之后，我国进入改革开放的新阶段，社会日益富裕，贫富差异加大，矛盾凸现，这是一个具有挑战的复杂时期。确实，国家从计划经济向社会主义市场经济转型，为摆脱贫困而采取了“效率优先兼顾公平”的原则，于是有人批评中国政府过于强调经济发展，忽视了民生。住房制度的“过度市场化”；医疗保障制度的缺失；教育的“产业化”。

　　我们从2005年之后听到的批评声特别多，特别是以郎咸平先生为代表的许多对中国的改革开放的微辞。如果不了解中国以前是怎么样，只知道中国现在怎么样，我也会觉得他的说法是非常对的。但是如果知道中国以前是多么公平而贫困，我们就会知道发展到今天是多么不容易。所以我们上课跟学生说，大家是从贫困而公平的社会走到今天富裕但是公平可能有一些缺失的时代，我个人还是比较乐观的，因为我们还有一个以“

三个代表”为旗帜，一个“立党为公、执政为民”的政府。

　　我们看到高层也在发出声音，

国家发改委马凯主任说：“在中国结构调整加快的过程中，各种利益矛盾、利益摩擦也会加剧。恰当处理发展中的各种经济矛盾、社会矛盾和内外矛盾，就显得尤其重要。未来存在着两种可能：一种是抓住这一机遇，经济实现平稳、较快的发展，不丧失发展的黄金时期，最终实现现代化；另一种是出现所谓的‘拉美现象’———像不少拉美国家一样，登上这个台阶后，经济在一段时间内停滞不前，社会矛盾突出，甚至加剧两极分化和社会震荡。”