彩票的立法困境

　　-实习记者/丁先明

　　难产的《彩票法》，将在2008年呼之欲出

　　甘肃省亿元大奖的出现，刺激着彩票立法的呼声再次响起。日前，国务院法制办政法司副司长丁锋在上海透露，首部《彩票管理条例》已提上国务院议事日程，并有望于明年出台。

　　而此前，我国有关彩票的最高位阶的法规是财政部于2002年3月制定的《彩票发行和销售管理暂行规定》“国家层面至今并未明确是否要将彩票作为一个产业来发展。”北京大学国情研究中心主任沈明明教授告诉《新世纪周刊》。

　　6年立法

　　专家认为：政府有责任引导彩民的消费心理。彩票发行、销售机构也有劝阻彩民上瘾的责任。销售人员严格禁止向未成年人出售彩票；在零售网点或者彩票片面上设置一些警示语，就像香烟盒上的“吸烟有害健康”一样；限定一张票面上的最高投注额等。

　　“这些责任需要以立法的形式予以确认。同时，在一个国家的GDP中，博彩产值占1%～3%是比较健康的。目前我国彩票业远低于这个水平，迫切需要立法以保障彩票业的发展。”沈明明说。

　　2001年，彩票法开始进入财政部乃至国务院立法计划。6年来，由财政部牵头，联合民政和体育部门，数次协商、修改彩票法草案。

　　沈明明多次参与关于彩票立法的讨论。“彩票法还未出台，主要有两方面的原因。一个是理论研究不够，很多问题未能真正解决；另一方面是立法涉及很多部门利益，利益分配未摆平之前，出台法律也就面临困难。”沈明明告诉《新世纪周刊》。

　　研究方面，我国对彩票至今尚未有广泛接受的标准定义，而且带有一定程度涉赌性质的彩票也和中国的传统文化和价值观相排斥。立法思路上也存在分歧：彩票法应该是指导性的宏观立法还是操作性的微观立法？

　　我国彩票现有的管理体制决定了立法必然牵涉诸多部门。如果立法将彩票完全收归财政部管理，这就需要协调说服民政和体育部门。此前，教育和环保部门也要求发行彩票募集公益金以发展教育和环保事业，这势必将冲击现有利益格局。

　　伴随正规彩票的发展，我国也出现过私人发行非法彩票的“私彩”现象。一旦立法，打击“私彩”必将写入法律条文。

　　北京大学彩票研究所执行所长王薛红说：“我们将相当部分的精力投入到行业标准的研究上。”

　　彩票业行业标准的意义，在于提升彩票管理的安全性和稳定性。安全性是指避免出现作弊现象，稳定性则是指降低打票机、摇奖机等器械的出错率和故障率。北大彩票研究所设有专门的博彩实验室进行这方面的研究。

　　打票机标准依据地域特点而有所不同。比如在北京使用的机器要具有很高的防尘性能，而在海南，当地湿热的气候则对机器的防潮能力要求较高。

　　摇奖环节中，如何规定摇奖球的直径、重量，球的搅拌时间是10秒还是15秒更合适？时间的长短还涉及到占用电视直播时间的问题，怎样协调？摇奖机使用多长时间后就应该淘汰？这都需要一个科学、统一的标准。

　　“目前，这些标准的研究基本完成，有些标准还高于欧美国家的水平，我们正在争取将标准推行到行业中去。”

　　现有体制下的完善

　　世界范围内，120多个国家在经营彩票业务，彩票业已成为世界第六大产业。海外彩票的发行和经营管理方式主要有三种。

　　一是政府直营模式。政府设立专职部门直接主管彩票发行，或者成立专门的国营彩票公司负责发行。例如，法国政府专门成立的国家游戏集团负责政府彩票的发行工作，意大利财政部直接发行彩票，而世界第一彩票大国——美国，则是在州政府下设立彩票委员会。州彩票委员会根据纳税情况、彩票市场分布选择代销商销售彩票。

　　二是企业承包模式，即政府授权企业承包发行。市场化的企业通过竞争，争夺国家的彩票发行权，按约定返奖并向政府缴纳公益金后，赚取15%左右的发行费用。英国就采用这种模式，中标企业拥有7年的彩票经营权。我国香港地区采用的也是这种模式。

　　三是发照经营模式。这是欧洲很多国家的模式，国营企业和私人企业都有可能获得彩票经营执照，并形成市场竞争关系。政府通过特殊的征税办法从这些彩票公司获得收益。

　　尽管模式不同，各国彩票管理的一个基本趋势是政府负责监管，企业实施具体发行，实行市场化运作，公益金统一纳入国家基金，分配到需要扶持的各社会领域。

　　“政府和市场在彩票业中的角色应划分明确。我们目前的状况是政府一边监管彩票市场，一边卖彩票，政企没有分开。”沈明明教授说。

　　北大彩票所正联合劳动和社会保障部推动彩票业的资质认证，希望在未来实现三类人员持证上岗：彩票管理层、彩民培训师以及彩票销售人员。针对不同人群的培训大纲已形成，公益事业管理方向的MPA学位也于2005年开始招生。

　　公益金支配方面，王薛红认为，有必要成立专家委员会，研究公益金的使用问题，实现公益金使用的多元化，真正做到“取之于民，用之于民”。

　　我国现有的彩票游戏品种偏少，娱乐性较低。因此，丰富游戏种类，给彩民提供更多选择是彩票业发展的方向之一，这也是打击地下“私彩”的有效手段。

　　“我国彩票人均年消费额不到100元人民币，而新加坡是300美元，欧美国家的数字也远高于我们。随着国家经济的快速增长，人们消费能力的增强，我国彩票市场还有很大的发展空间。”王薛红对中国彩票市场充满信心。