乳山核电项目风波凸显规划环评尴尬

　　本报记者 刘世昕

　　上周，国家环保总局网站关于乳山核电的4点说明掀起了公众对这个可能要投资数百亿元的项目的关注。尽管环保部门最新的说法是，他们还没有接到乳山项目作为单个建设项目的申请，但公众对为什么120公里的范围内可能要建3个核电项目的质疑，再次把规划环评近年来的尴尬处境推到前台。

　　规划环评在立法时就留下遗憾

　　在我国环保界泰斗级的人物曲格平看来，2003年9月1日起实施的《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环评法》)是他任全国人大环资委主任委员期间出台的最重要的一部法律，但也是最为遗憾的一部法律。

　　多年前他在接受本报记者采访时曾说，《环评法》的出台是我国污染控制模式的重大转变。过去我们一直强调对污染源的末端治理，但《环评法》明确，任何可能会产生污染的建设项目，在开工建设前必须进行环境影响评价。因为有了环境影响评价的程序，企业必须承诺将采取怎样的治理措施，并且必须把治理设施和生产项目同时设计、施工、验收。

　　曲格平的遗憾是，规划环评在法律中没有充足的体现。

　　按照当初学者们的建议，这部法律不仅要求单个建设项目要进行环评，而且规划、战略、甚至政策也要进行环评。学者们的理论是，规划、政策环评在一些发达国家已经通行，更重要的是，我们有的规划、政策已经被证明在执行过程中对环境造成了不可扭转的损害，比如当年“有水快流”的政策，就曾鼓励一大批没有任何治理设施的小企业盲目扩张。有了政策和规划的环评就能全面审视某一个战略行动对环境究竟有怎样的影响。

　　中国政法大学教授王灿发就是当年立法的亲历者。他说，开始时专家们从理想的角度，将环评对象范围定得特别广泛，包括了可能造成环境影响的开发建设活动，区域开发、产业发展和资源开发政策，甚至还有拟将制定的经济技术政策和标准、国土规划、土地利用总体规划、城市总体规划、各种区域、流域和专项开发规划与计划，最极致的还包括可能对环境造成影响的立法活动。

　　但在一轮轮的博弈中，首先去掉了对立法进行环境影响评价的要求。在向全国人大环资委提交的草案建议稿中，环评的适用范围被定义为可能对环境造成影响的经济政策和标准、与国民经济和社会发展相关的规划和计划，以及各类开发行为。

　　在全国人大常委会对该草案进行一审并征求国务院及其各部门意见时，战略环评受到强烈质疑。一些部门和委员认为，对政策进行环评的立法条件不成熟，有些部门甚至不同意对规划进行环评。因此，在向全国人大常委会提交的二审草案中，就没有了对制定政策进行环境影响评价的内容，对规划环评也只有不多的提及。

　　立法的遗憾为后来规划环评的缓慢推进留下伏笔。在实践中，有人抱怨说，《环评法》对规划环评有诸多不清晰的描述，比如谁来组织规划环评，谁来评审等。

　　环保总局批评规划环评举步维艰源于利益纠葛

　　《环评法》留给规划环评的遗憾，专家和环保部门曾寄希望于实施细则或是部门规章的出台能弥补，但几年下来，漫长的进程让环保总局副局长潘岳不得不在一个月前批评说，部门间的利益纠葛曾导致与规划、政策环评相关的法规订立几度搁浅。

　　他担忧地说，由于我国缺少对地区、行业、流域、能源规划的环境影响评价，大批污染企业的不合理布局已经严重影响了我国的环境质量，今年夏天太湖蓝藻暴发就是该流域污染负荷超过环境容量的直接后果。

　　还有更多的案例被提及，比如，我国75家重点钢铁企业中，有26家建在直辖市或省会城市，34家建在百万人口以上的大城市，重工业发展与大城市群众生存质量的矛盾已经凸显；在太湖流域，以无锡市为例，每平方公里就有10家工业企业，污染物的排放总量已经超过了当地的环境容量；内蒙古鄂尔多斯一个市就有4个相同功能的煤化工基地，而周边陕西、宁夏等地还正在建设若干个功能完全重复的煤化工基地……

　　潘岳说，环保部门现在不得不面临这样的尴尬：有人问，这些项目不都是环保部门审批的吗？的确，这些项目都盖上了环保部门的大印，可这是因为环保部门目前只有对单个项目的审批权，对若干的污染项目挤在一个区域环境能否承受得了，环保部门是没有话语权的。这需要法律赋予环保部门对区域、行业规划的环境影响评价权力。

　　潘岳说，从2005年起，环保部门就在酝酿出台《规划环评条例》，然而这部比法律低一个规格的部门规章，在编制过程中依然不是一帆风顺。潘岳认为，不少部门和地区对规划环评不支持，甚至以种种理由逃避规划环评，是因为规划环评所注重的长期利益、全局利益往往与部门利益、地方利益相冲突。

　　规划环评陆续试水

　　尽管规划环评的利益纠葛还在继续，但环保部门并没有放弃对规划环评的尝试。2006年，环保总局就和内蒙古自治区共同完成了整个地区的规划环评，今年年中，又以规划环评的名义要求投资上百亿元的厦门海沧PX项目缓建。

　　厦门海沧PX项目所在的海沧—嵩屿地区，已成化工石化工业项目集中的大型工业区，但该区域还在规划建设以居住为主要功能的海沧新城，使得单个看起来符合环保先进标准的项目又变成了高风险项目。

　　符合环保要求的海沧PX单个项目于2005年2月通过环评审批后，环保总局却发现，海沧工业区发展与海沧新城建设之间的矛盾日益突出。为此，环保总局曾要求当地政府对海沧新市区与南部工业区进行规划环评，但当地政府进展缓慢，环保总局又因此对该区所有化工石化建设项目暂缓审批。

　　环保总局认为，单个的项目环评，甚至单纯的石化区规划环评，都已很难回答海沧新市区与南部工业区的功能协调问题，应在厦门整个城市功能规划中全面考虑海沧区的发展规划。

　　今年6月，国家环保总局宣布，会组织有关专家推动厦门市全区域的规划环评，就厦门市的环境承载能力、城市发展定位、总体空间布局、生态功能分区等问题进行深入研究并提出综合性建议。如不符合规划环评要求，包括PX项目在内的重化工项目都将予以重新考虑。希望厦门市政府能参考规划环评结论对现有规划进行合理调整，尽可能改变现有化工区紧邻居民区的局面。

　　就在本月，厦门市的规划环评已经出炉，按照程序目前正处于征求公众意见阶段。本报北京12月11日电