杨光斌：中国民主政治未来走向

　　城乡按相同人口比例选举人大代表彰显政治平等

　　常任制、票决制、任期制构成未来党内民主建设看点

　　“大部门制”将使行政管理体制更具效率和执行力

　　公众参与决策能够有效化解社会利益矛盾

　　采访/《小康》记者 尹冬华

　　党的十七大报告强调要坚持中国特色社会主义政治发展道路。政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。日前，《小康》记者采访了中国人民大学国际关系学院政治学教授杨光斌，希望通过一名政治学者的视角，解读十七大对中国未来政治体制和政治文明建设的意义和影响。

　　《小康》：作为一名政治学者，您如何看待十七大对未来中国政治走向的影响？

　　杨光斌：中共十七大的主题是全面系统地阐述“中国特色社会主义”的理论体系，而中国特色社会主义的两个轮子则是相辅相成的民生问题和民主问题。对于民生问题，学者和媒体已经解读得很多。至于民主问题，从十七大政治报告看，除了继续夯实和扩张基层民主外，国家权力机构、政党领导体制、行政管理体制以及决策体制等方面的改革，将成为建设中国特色的民主政治的着力点。通观十七大报告，可以发现在政治建设领域出现了很多新的提法，这不仅标志着执政党自身的适应性转型，也反映了我们党在建设社会主义民主政治过程中取得了新的突破。

　　《小康》：能否为我们大致梳理一下十七大报告在政治领域的创新之笔？

　　杨光斌：我觉得可以从四个方面去理解十七大关于民主政治建设的重要论述。

　　首先是改革国家权力机构。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表大会是国家权力机构。但是，目前人民代表大会的代表构成比例却是严重不平衡，即城市代表与农村代表的所代表的人口比例是1:4，即假使一个城市全国人大代表所代表的人数是20万，一个来自农村的农民代表所代表的人数就是80万。这种制度安排具有时代特征，也加剧了城乡差别。为此，很多学者呼吁改革。我们很高兴地看到，改革建议得到采纳，十七大政治报告明确指出，“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。这样将消除选举中的城乡差异，进一步扩大广大农民在人大代表中的比例，扩大他们在国家权力机关中的发言权。不仅如此，人民代表大会每年只开一次会，闭会期间由人大常委会主持工作，因此，人大常委会的人员构成就至关重要。为此，十七大提出要优化人大常委会“组成人员知识结构和年龄结构”，将使人大常委会能够更好地履行职责。我们还进一步认为，不但要优化人员结构，还应该健全人大常委会的组织结构，即增设人大常委会专业委员会的数目。因为人大常委会的主要功能是监督“一府两院”，人大常委会专业委员会与“一府两院”的部门严重不对称，从而使得监督职能难以真正到位。而在成熟的法治国家，基本上都是政府有多少部门议会就有多少专门委员会，这点值得我们借鉴。

　　其次，改革党的领导体制。在过去5年中，中国民主政治进程中的一个重要方面是党内民主和党的领导体制的改革，比如从省市党委到乡镇党委“一正二副”的改革、300多个乡镇党委书记的“公推直选”，等等。在既有成就的基础上，根据学者们的研究成果，十七大报告明确指出，将试行党代表大会常任制，重大问题和任用重要干部票决制，实行党的代表大会代表任期制。这样，“常任制、票决制、任期制”将构成未来5年甚至更长一个时期党内民主和党的领导体制建设的看点。常任制将有利于党内民主，因为如果连代表大会都不常开，党员代表如何表达意见呢？票决制将和“一正二副”一道，在制度上防止第一把手专权，真正形成集体领导制度。任期制则是民主政治建设制度化的重要标志，因为如果没有规章制度上的任期约束，就可能形成事实上的领导干部终身制。我们相信，这些制度的建成，将极大地以党内民主推动人民民主。

　　第三，改革行政管理体制。我们知道，我国的行政管理体制一直在推进，比如1998年的机构大改革、削减行政审批事项。但是，生活在现实中的人们，依然感到机构设置严重不合理，办事太难，办事的成本太高。为此，十七大报告提出了加快行政管理体制改革的总要求，“形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。针对我国行政管理领域广泛存在的部门机构重叠、职能交叉、政出多门等问题，报告鲜明提出了“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”。“大部门制”将是未来行政管理体制的主要看点。在计划经济时代，有什么产品就设置什么行政主管部门，比如石油部、煤炭部、化工部。今天，我们的行政管理体制依然有计划经济的遗留，很多部门依然建立在产品基础上。比如，一个文化领域，除了有文化部外，还有广电总局、新闻出版署、文物局、知识产权局等等。一个大文化部就够了。类似这种现象的部门设置还很多。与1998年的机构大改革相比，未来几年的机构整合力度决不会小，因此必将影响相当一部人的既得利益。

　　第四，建设协商民主的决策体制。 我们知道，我国近年来群体性事件频发，而其中的大多数事件是一些地方政府造成的，它们在推动公共事业中伤害着百姓的切身利益。为什么？其中的关键是决策体制问题，习惯以长官意志办事，不顾百姓的利益和感受。相反，同样一件事情，如果增加决策的透明度，让公众广泛参与，得到公众的理解和支持，结果就好得多。为此，十七大报告指出：“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。这样说既有的放矢，也有经验支持。像浙江温岭的民主恳谈会、各地普遍推行的听证会等先进经验很值得推广，应该变成全国性政策，并最终形成法律和制度。因此，如果以法律和制度的形式规定决策透明度和公众参与度，将更有利于形成百姓对党和政府的认同。

　　《小康》：上面的这些提法，虽然有些借鉴了别国的经验，但更多的却是中国自己的探索。能否这样说，“中国式民主”已在实践中悄然形成？

　　杨光斌：任何一种政治体制和民主模式都是长期演化的产物，其中的复杂性、艰难性甚至残酷性不是一般人能够想象的。因此，比较民主政治的制度变迁过程，比单纯的比较民主的模式更能说明问题，“过程”才更反映一个国家的历史、文化和国情，任何国家，尤其是一个大国，很难在舍弃“过程”的情况下直达一个所谓理想的终极化的“模式”。

　　“过程”具有独特性，正是在“过程”意义上谈民主，才可以说“中国式民主”是可能的。“中国式民主”正在成长，主要表现在作为民主的制度环境的自由空间的拓展、民主观念的达成、民主形式的生长以及支撑民主政治的制度安排的成长。

　　从“过程”角度来理解十七大，似乎可以作出这样的判断：这次党代会是执政者在中国特色的民主道路上对政治改革又一次系统而具体的部署。它是吸收政策性研究成果，根据过去成功经验而形成的一个标志着未来政治走向的改革蓝图。

　　杨光斌，博士，中国人民大学国际关系学院政治学教授，博士生导师。研究领域包括政治学理论(制度变迁理论)、比较政治、中国政治与治理。著有《中国经济转型中的国家权力》、《制度的形式与国家的兴衰》、《制度变迁与国家治理》等，并发表中英文学术论文四十多篇。