郑永年教授专访：中国改革路线之变

　　中国改革路线之变

　　── 郑永年教授专访

　　编者按：

　　郑永年，浙江人，普林斯顿大学政治学博士，英国诺丁汉大学中国政治研究所所长,《中国》季刊主编,著有《中国人的民族主义》、《全球化与中国政府转型》等。在本刊专访中，郑永年教授着重阐述了2007年改革模式的变化。在他看来，中国需要确立面向国际社会的改革“话语”。这一改革话语的变化正在慢慢成型，目前已经包括人本社会主义、民生经济、社会民主、社会赋权、选择集权、社会改革、服务型政府等诸多丰富的内容。

　　本刊记者 阳 敏

　　十七大是个新起点

　　《南风窗》：2007年中国最重要的政治事件莫过于执政党的十七大。中国政治体制改革向来是外界关注的焦点，无论十七大召开前后，舆论纷纷将其视为解读重点。在您看来，如果将十七大视为新起点，它提供了什么样的答案？预示了什么样的方向？

　　郑永年：政治体制历来是人们关切的焦点。上世纪80年代，邓小平等主政时也把政治改革提到很高的议程。当时认为没有政治改革，经济改革就很难深入；没有政治改革，经济改革的成果也很难保证。当时的政治改革有两个重要点。一是要以政治改革来推动经济改革；二是要以政治改革来保证改革成果，这里的政治改革指的是制度化。从这个角度就很容易理解为什么中国领导人这么强调法制化建设。1989年以来，中国领导人也在一直强调政治改革。

　　90年代政府的重点在经济改革。尽管中国取得了很大的经济成就，但是代价也是很大的，包括环境恶化、收入差异过大、社会道德衰落和官员腐败等等。这样的情况如果不能得到根本性的改变，那么不仅中国的经济发展会变得不可持续，社会稳定也会成为很大的问题。当然，这些也导致国际社会对中国发展的“不确定性”表现出很大的担忧，因而中国也面临着巨大的国际压力。

　　从这个角度来看，十七大就有分水岭的意义。分水岭并不是说十七大所提倡的改革和以往没有任何关系，而是说十七大确定了新的改革模式，这个模式和以往的模式不同，但目标是一样的。中共十六大正式提出建设小康社会，十七大提建设全面小康社会。这是个继续。但是十七大还提和谐社会。这是个转变点。小康社会必须通过继续的经济改革来取得，没有继续的发展，总体社会发展水平就会停滞不前，说不定还会退回到贫穷社会主义。所以十七大提发展还是第一要务。

　　但是过去的发展证明，发展并不一定能够解决问题，反而会深化甚至恶化问题。关键在于是什么样的发展。十七大试图回答这个问题。一种能够可持续的发展，其核心必须是和谐社会。发展本身并不是目标，而是手段，是达到社会和谐的手段。和谐表现在各个方面，但从社会层面来说，和谐意味着社会公平和正义。在这方面，十七大有很好的论述。

　　社会公平和正义提到这么高的程度，在改革开放以来还是第一次。从前强调经济改革的目标是效率，公平居于次要地位，并且似乎经济改革和社会公平是两个不同的、可以加以分开的过程。就是说市场管效率，政府管公平。这种认识显然并不确切。多年来，我一直在思考一个问题，中国政府为了解决收入差异过大的问题已经作了那么多的努力，但为什么效果并不理想？很多年来，政府的税收增加是世界上最快的，政府的政策也是向社会弱势群体倾斜的。照理说，收入差异就应当减小。但事实上并不是这样。收入差异实际上随着政府税收的增加而增加。这种情况很难用现代西方经济理论来解释。但马克思主义经济学则可以对这种情况给以很好的解释。原因很简单，那就是中国的一次分配出了严重问题。如果一次分配出了问题，那么政府所从事的二次分配再怎么努力也会无济于事。所以，要纠正社会不公平的情况，就要从一次分配入手，就是说要从经济结构层面入手。如果没有一个能够实现民生经济的结构，那么民生经济就很难实现。十七大从理论上纠正了这个错误认识，强调追求效率的过程本身就应当兼顾公平。这个理论论述对今后的改革会有很重大的指导意义。

　　十七大更为重要的意义在于把建设和谐社会和政治改革联系起来。这次党代会把政治改革尤其是民主政治提高到非常高的程度。这不是因为胡锦涛的政治报告使用民主一词达60多次，而是因为政治报告不仅把民主政治置于政治改革的核心，更是因为找到了一条我本人认为是切实可行的改革道路。

　　我以为，十七大报告中所提到的民主可以概括为三种形式，即党内民主、人民民主和宪政民主。其中报告明确提党内民主和人民民主，而宪政民主则表达于报告对法治和法律至高无上性的强调。党内民主对党内来说是一种结合了自上而下和自下而上的权力产生和行使方式。人民民主有多种形式，主要强调的是自下而上的政治参与，因此人民民主也可以称为社会民主。而无论是党内民主还是社会民主，或者是党内民主和社会民主之间的互动，都必须在一个法治和法律的构架中，这就是宪政民主的内容。无论是执政党本身还是其他社会行动者，都必须在宪政的构架内行使自身的权利和权力。

　　这个民主政治论述主要是回答了中国要实行什么样的民主、怎样才能实现民主的问题。

　　实际上的行为联邦制

　　《南风窗》：不过， 海内外期望中国政治改革迅速走向西方选举民主的人们，显然没有得到满意的答案，而且，执政党也已一再表示，中国不会照搬西方的民主方式。

　　郑永年：在海内外，人们一般简单地把民主政治理解为自上而下的选举和多党制。这只是对西方民主政治的一种简单概括，是对发展结果的概括，而不是对民主发展过程的总结，更不能说明民主发展的多种途径和民主政治的多样性的可能性。自上而下的选举是社会民主的重要一部分，但不是民主政治的全部。从世界范围来看，任何有效的民主政治必须建立在有效的现代国家制度之上。我曾经论述过，以民主政治为界，现代国家制度的建设可以分为三类。第一类制度必须在民主化发生之前建立，一旦民主政治发生，这类制度就很难得到建立或者根本没有机会得到建立。第二类制度在民主政治发生前建立，但在民主化之后会发生变化。第三类制度则必须发生在民主化之后。第一类制度是现代国家的基本制度。任何国家，如果没有这些制度，就不能称之为现代国家，包括国防、外交、法律、税收、财政、金融、中央地方关系、医疗保险、社会福利、教育等等。在发达民主国家，这些基本制度都是在民主制度发生之前建立，其中的有些制度在民主化之后发生了很大的变化。在后发展中国家，要建立有效的制度并不容易。一些国家民主化已经发生多年，但这些基本现代国家制度仍未建立。一个国家可以是民主的，但未必能够强大起来。如果有了这些基本国家制度，民主经常是个整合因素，但如果没有这些制度，民主经常成为分化力量。而第三类制度如民主选举等必须在民主化发生之后才会有很大的发展。但即使是这类制度，如果民主化之前并不存在一定的制度和规则，民主化很可能就是一个混乱的过程。

　　中国强调党内民主不仅仅是要强化党的能力，而且更重要的是要强调党及其政府在建立现代国家制度过程中的作用。较之先民主国家，中国面临更加大的压力，就是要进行现代国家制度建设的同时进行民主化。这是两个互相重合和相互矛盾的过程。怎么办？这就需要党内民主和社会民主结合起来来考量国家的整体政治发展过程。

　　《南风窗》：您认为，中国当前最迫切的政治改革在于基本国家制度建设，而中央和地方关系制度的建设恰恰是中国基本国家制度建设的关键。中国中央和地方关系从历史上沿袭下来有什么样的特殊性？在今天中国国情较为复杂的状况下，中央应如何把握“收权”与“放权”之间的艺术，又如何有“选择集权”呢？

　　郑永年：中国传统国家数千年的历史从来就没有解决好中央地方关系。皇帝是统而不治，中央权力到达不了地方。中华人民共和国成立以后，中央权力第一次达到各个角落。但中央权力从理论上说巨大无比，但到了地方可能无影无踪。因为地方的差异性，中央政府所发动的任何改革，不管其多么合理，也很难在每一个地方得到实施。我认为，中国的中央地方关系从理论上说是单一制中央集权国家，但实际上是行为联邦制。中国各个省份的实际权力要比任何联邦制下的州政府大得多。就是说，中国的权力一直处于一个分权状态。中央政府拥有名义上的权力，而地方享受实际权力。正是因为权力的分散状态，就要求单一制国家来维持国家的统一。

　　上世纪80年代讲得最多的就是分权与集权之间的矛盾，就是说一放就乱，一乱就收，一收就死，一死就放的恶性循环。现在好长时间不谈论这个问题了。但这个问题实际上继续存在，并且越来越严重。要解决中央地方关系问题，有选择性集权变得不可避免。邓小平南巡之后，中国发生了激进的分权运动，结果导致宏观经济调控问题。朱镕基在经济方面实行有选择集权，实行分税制、中央银行制度改革等。但在政治方面，除了加强党管干部制度之外，并没有发生有选择集权。最近这几年来，为了加强宏观调控，各方面的集权运动又在发生。

　　要跳出集权与分权之间的恶性循环、建设有效的中央地方关系，就必须继续在经济上深化和改革有选择集权的基础上，在政治和法律制度上也进行有选择性集权。国土范围、多民族国家、地方差异等因素表明中央政府必须具有足够的权力。国防、外交、暴力、涉及整体国家的法律、整体经济调控等权力必须集中到中央来。对这些权力，中央政府要不惜一切代价加以维持。但是不能仅仅把地方政府视为中央的派出机构。地方政府也是政府，必须具有自治的空间。也就是说，地方政府也必须拥有足够的政治和法律权力来对地方进行有效的管治。凡是涉及地方事务的领域，中央政府要把权力下放给地方。在一些领域，如果中央出政策，地方出钱，事情就不会办得好。这些领域的权力还是下放给地方为好。现在的局面是，那些有利可图的领域，中央的官僚机构就想出各种办法来集权，但对那些对国家非常重要但要花钱的领域，中央官僚机构就没有动力来集权，千方百计地要把这些领域推给地方。与地方争利是中央地方矛盾的一大根源。

　　社会民主实际上是有利于中央权力的

　　《南风窗》：那么，面对“中央权力弱化”、地方腐败日重的局面，您认为中国政府最紧迫的制度创新应落在何处？今天中国的面目不是很清晰，这也反映在知识阶层的诉求，就这个问题而言，一方面，中央集权的呼声很高，另一方面，要求中央进一步放权的声音也不绝于耳。最近，一些知识分子及民主党派人士谏言政府推行县域自治以作为中国政治改革的突破口。您对于这种主张有何看法？

　　郑永年：有些人把分权理解成为地方自治。地方自治在很多国家都有实践。但不能对地方自治作过于机械的理解。在现代社会，任何现代国家都是中央集权国家。但中央集权并不是说自治就不可能了。例如日本搞自治，但自治并不是说，不要中央权力了，地方可以成为独立王国了。地方自治只是有选择的领域。在一些地方，中央政府的权力和服务一通到底。在欧美的很多国家也是这样。中国人对地方自治从来就有片面的理解。地方自治可以学，但是必须先考察地方自治到底在实践上怎样？更重要的是，地方自治必须以民主政治作为保障，否则就会演变成地方专制，地方城堡国家。

　　权力下放给了地方，地方就会腐败。怎么办？这就要求权力在下放给地方的同时，也必须下放给社会。没有社会的被赋权，地方的腐败就会变得不可遏制。在中国，现在反腐败主要依靠中央政府，没有自下而上的动力，也没有来自社会的外在制约。来自中央政府的制约也是一种内部制约。没有来自外部社会的制约，内部制约就会无效。这些年有很多研究表明，中央政府在老百姓眼中的合法性程度远比地方政府大。其中很重要的一个原因就是地方政府直面老百姓。老百姓对地方的腐败有太多的不满。要解决这个问题，上面所谈到的社会民主就变得非常重要。社会民主就会给地方政府造成有效的压力，增加地方政府的透明度，使得地方政府对其下辖的人民负责。很显然，在这个意义上，社会民主实际上是有利于中央权力的。

　　对社会赋权的重要性，有关方面并不是没有认识。但很多人总是恐惧于社会权力。这是因为人们总是把社会权力和政府权力对立起来，好像两者是一对矛盾。其实并不然。唐朝的柳宗元就明确看到了人民的权力可以是皇帝权力的基础。在今天更是这样。如果中央政府要对地方有权力和权威，就必须把自己的权力基于社会权力之上。也有一些人担心，社会权力的增加会导致社会的失序。但这里我们强调的是社会的制度化权力，是基于宪政之上的社会权力。

　　社会权力不仅仅是指社会参与政治的权力，也是社会参与经济生活的权力。例如，社会权力必须替代各级地方政府的经济垄断。现在各级政府都在搞垄断。垄断在中央层面还说得过去，因为一些经济部门具有战略重要性。但越到下面，垄断就越变样。到了地方，垄断仅仅意味着政府与民争利。哪里有利可图，哪里就有政府垄断。必须下大决心改革中央垄断和解散地方垄断。中央垄断领域即使必要，也越少越好。可以把一些领域下放给社会，建立类似于西方发达社会的政府─社会伙伴关系。而地方的垄断就必须全面下放给社会。只有这样做，中国才能够营造一个有利于中小企业发展的经济环境。中小企业是民生经济的基础，是解决收入差异的最有效的经济手段。

　　社会改革正式成为头等议程

　　《南风窗》：改革初期中国政府将“经济改革”视为核心任务，而新阶段则逐渐将改革的重心移到“社会改革”，您认为社会改革的核心是什么？中国改革重心的转移是否决定了政府职能势必发生转换？社会改革又将带给政治改革什么样的机遇和挑战？

　　郑永年：我把中国的总体改革分为经济改革、社会改革和政治改革三个方面，并不是说这三者是可以分开独立的。在中国政治环境中，很难把这些方面完全分开来。但是在不同的阶段，只有一种改革才能成为主体改革。

　　十七大尽管强调发展仍然是第一要务，但随着和谐社会概念的确立，标志着社会改革正式成为头等议程。社会改革一方面要纠正从前的经济发展模式，使得经济发展变得更具有可持续性，因此是深化经济改革。另一方面，社会改革也要为将来的主体政治改革创造条件。任何一个有效的民主政治必须具备有效的社会政治基础设施。这个设施是通过社会改革来实现的。

　　如果说在经济改革阶段，政府的权力主要建立在推动经济发展从而提高人们生活水平的基础上，那么在社会改革阶段，这个权力基础转移到主要向社会提供政府服务。就是说发展型政府转型到服务型政府。实际上，随着政府公司化所带来的种种弊端和社会冲突的增加，服务型政府的社会诉求已经凸现。

　　但从发展型政府向服务型政府转型并非容易。这需要观念上的解放。服务型政府并不是说政府可以完全从经济领域撤出，而是说政府要转换其经济角色。要政府完全从经济领域撤出并不现实，就是说完全的政企分开仍然是个理想。但是政府必须以市场经济为基础来处理其与企业的关系。

　　同时更为重要的是，政府不能继续把自己视为是公司或者企业，一些重要的服务领域必须由各级政府负担起来，或者与社会共同负担，例如医疗卫生、社会保障和教育等等。在经济改革为主体的阶段，政府从这些领域撤出，结果导致无穷的问题。如果在这些领域，政府不能提供有效服务，那么，政府的权力基础就会受到很大的弱化。这里应当强调的是，服务型政府表明政府必须负责提供服务，但并不是说，政府必须亲自提供服务。政府也可以和社会甚至企业结成伙伴来提供。在这些方面，有很多的外国经验可供借鉴。

　　再者，社会的改革也意味着基本国家制度的建设。我在前面说过，这些方面的基本国家制度非常重要。如果中国不能建立这些可以提供现代国家服务的制度，那么就很难成为一个现代国家。很自然，无论是向服务型政府转型还是建立现代社会制度，都必须通过政治改革来进行。但这里的政治改革显然并不是指选举政治。选举政治是建立不起这些制度的。这些制度的建成往往是通过自下而上的压力和自上而下的制度创新。

　　社会改革的成功不仅可以为下一步主体政治改革提供基础，而且也是一种民主化的动力。西方国家也经历这样一个过程。从早期的原始资本主义到福利资本主义或者社会主义成分的资本主义，都是通过社会改革而得到实现的。而社会改革的动力则来自社会本身。尽管中国不会原封不动重复西方经验，但从现在的发展趋势来看，也不可避免要走这一过程。