金融改革的“全民股份化”之路

　　——专访世界银行原发展研究局局长、现中蒙局局长杜大伟

　　本刊记者 郭凯 发自北京

　　杜大伟(David Dollor)先生现为世界银行中国及蒙古局局长。于2004年在北京出任此职位前，他曾在华盛顿担任世界银行发展研究局局长，是世界银行《全球化、增长与贫困》及《评估援助》的主要作者之一。杜大伟的研究范围涵盖一系列主题，包括贸易与经济增长、中国及越南的经济改革以及行业及公司层面的生产力增长等。他亦于加州大学洛杉矶分校及中国社会科学院教授经济学。

　　针对中国金融改革、银行所有制变迁及行业监管等问题，不久前，杜大伟先生接受了本刊的独家访问。

　　关键在于要允许竞争

　　《南风窗》：对于中国的几代人，金融改革似乎一直都是一个话题。到今天，您怎么看中国该领域的改革以及面临的问题？

　　杜大伟：中国的银行业经历了很多深刻的变化，从几乎直接为社会经济和国有企业发展承担简单出纳的角色，到成为现代商业银行的转制过程中，改革在一步步推进。

　　为了转变成真正的现代商业银行机构，中国的银行有些引入了国外战略投资者，有些已经成为国际和中国资本市场里的上市公司。一些新的城市银行和相对小型的私人银行也发展起来，还有很多外资银行进入中国市场。整体上看，改革已经取得了不错的成效。

　　但现阶段，要进一步深化银行改革，中国正面临几个关键的问题。首先，很多经验都证明，金融市场要良性运行，最好的办法是必须在银行服务方面允许有足够的市场竞争。

　　中国已经有的改革包括允许银行自己决定贷款利率，也即对不同的贷款客户收取不同的资金利息率。但是对于存款利率，现在仍然有相当严格的控制。现在，对存款年利率的上限大概在稍低于4个百分点的位置，但当下的通货膨胀率大概在6个百分点，实际上形成了“负的真实利率”。要知道，对于6%的通货膨胀率来说，4%的储蓄利率没有什么真正的吸引力。这种对存款利率的控制，部分源于过去的经验，部分也是为了使银行能够相对容易地从民众手里获得便宜的资金，获得发展机会。

　　要知道，民众终归是要把他们的存款找个地方放起来。所以，尽管银行利率是真实负利率，居民仍然也只能把存款放在银行里。这就让银行大大减低了资金成本，并且以高出很多的利率价格把居民存款变为贷款放出去。银行就获得了很好的利润，银行改革也得到一个大好环境。

　　但事情发展到现阶段，我会建议中国政府考虑，放手对存款利率的控制，让银行彼此竞争。现在的中国银行业现状是，有的现代化改制走得更好，发展出有效的风险评估与控制机制。这些机制改革相对成功的银行，应该被允许获得机会，为居民提供更好回报的储蓄产品，从而吸收更多存款，扩大规模，获得发展。最终问题的关键是：这个银行体系是否能够让改制相对成功、有健康运行机制的银行获得扩大规模、不断增长的机会，并且让那些没有很好转制的银行感到压力，迫使其实现改革目标，要么迎头赶上，要么业务逐渐萎缩，最后退出市场。

　　在我看来，这是在技术上中国继续推进银行业改革的关键一步，也就是必须要给不同的银行机会，通过差别性的存款利率、更高的存款利率，在行业内展开竞争。如果存款利率的控制能够被放松，那么在贷款利率方面，也可以继续扩大银行现有的自主率，让他们继续拉开对不同风险客户的贷款利率差别。

　　流动性过剩的银行风险

　　《南风窗》：中国的银行业曾经经历了不良资产高发的阶段。业内资格较老的人，现在回想起来仍然心有余悸。你认为近年来中国银行业经过大发展，这个问题解决得怎样？

　　杜大伟：在过去，中国的银行存在着很高的不良资产率，经过国家注资，他们将相当部分的坏账剥离，并且逐渐获得新的国家资本投资、战略投资者投资。不少的银行也已在资本市场上，向公众融资，获得新的资本。

　　整体上来看，中国大多数的银行资本金相对资产的规模已经比较雄厚，中国银行业的资本充足率已经今非昔比。并且，经过前期的不良资产剥离、补充资本金、吸收新的存款以及扩大贷款规模，银行的资产状况得到了很大的改善。

　　然而，要维持这样的良性循环、防止新的资产质量下降，当前中国需要对银行贷款规模的超常规扩张持谨慎保留态度。一年来，中国银行业的贷款扩张速度达到了20%或者以上。根据国际经验，这种短期内资产的迅速膨胀不是一种正常状态，它对银行资产质量的影响需要警惕。

　　很多国际经验表明，贷款规模扩张相对经济增长如果出现了短期内过度膨胀的状况，那么贷款资产的质量就难以得到保障。因为一般来说，第一年放出去的贷款，一旦转化为不良资产，它的风险总是要经过两三年才能够发现。根据贷款周期长短的不同，不良资产暴露的时间也不同。

　　所以在当前阶段，考虑到中国银行业新的贷款膨胀，以及中国银行业隐性的国家最终是风险承担者的预设，我们认为监管层面需要对这种扩张速度进行必要的控制。

　　但是，银行业这种贷款超常规扩张的深刻背景，是中国银行间充斥了过度的流动性(过量的资金)。而这些过度的流动性，很大一部分来自中国的巨额贸易顺差。资金过分“充沛”，迫使银行过度扩张贷款。所以，要从深层次解决银行贷款过度膨胀的系统性风险，中国需要允许汇率的进一步变动，也就是人民币升值。

　　这种巨额贸易顺差带来的巨量外汇储备和银行系统内的过度流动性，目前还带来了一种新的潜在风险。

　　今年以来不少中国银行开始对外进行资本投资，包括中国国家开发银行投资英国巴克莱银行等，但我们对此持谨慎态度。因为国际金融市场的风险，要求进入其中的参与者具备相适应的、足够高的管理和风险控制能力，中国的银行业还需要真正了解国际市场，并且建设起相应的风险管控能力。短期内，鉴于中国的国际收支不平衡状态，中国金融业对外投资有利于改善国际收支状况。但在中国银行业仍然处于“能力建设”早期时，银行业的对外投资不应该是一个化解国际收支的办法。

　　另一方面，中国整体上仍属于一个资本相对稀缺的国家，国内自身的经济和企业发展、国家建设都需要大量的资金和资本。金融资本的对外输出，至少在中国发展的目前阶段，不应该是常规状态。

　　被垄断者忽视的利润

　　《南风窗》：中国国内不少意见认为中国的金融市场还是垄断市场，对国内民间资本开放不足，并且很多中小企业的贷款需求没有得到满足。我们应该怎样理解这种意见？

　　杜大伟：虽然我不是拍拍脑袋一个数字就可以冒出来的专家，不过根据我们的工作以及对中国市场的了解，我估计目前主要的国有大银行在银行业市场的份额占据了80%。

　　从经济学意义上说，这仍是一个寡头垄断的市场。这就意味着，一方面即使消费者对存款利率和服务不满意，也没有很多选择；另一方面，由于存款利率被控制、在存贷款利率之间存在相对较大的利润空间，大银行没有足够的动力去服务于大客户之外的小企业，这就在中国形成了某些金融市场供给的空白。

　　要解决这样的问题，一个是回到前面我说的要放开对存款利率的控制、允许竞争，另一个是要发展不同的市场竞争者，提高中国银行业细化不同级别的贷款风险定价、建立一个真正的市场化风险管理与盈利机制。

　　要知道，贷款给中小企业或者发放小规模贷款是可以赚钱的，尤其当一家银行贷款给很多小企业、发放了很多小规模贷款时，风险反而相对较小。随着小企业的成长，以及一些小额贷款不停地归还、盘活，我们发现中国不良资产率最低的商业银行，出现在中国的城市银行。

　　世界银行一直在与中国各地的中小银行和城市银行合作，推广小企业以及小额贷款项目。申请这些贷款的人可能是很小的公司，甚至是一家美发店。

　　有一点需要说明的是，如果银行的信贷员发现有的小企业贷款风险高，比如他们不能够提供资产抵押、也没有信用记录，不代表不能贷款给他们。相反，根据不同的风险，银行需要提高贷款利率来补偿风险。全世界的金融市场都是这样的。在美国，每一个人都可以获得贷款，但是每一个人信用风险不同，所以他获得的贷款价格(利率)不同。借不借，借款者自己也会衡量投入与回报。而银行提供的金融服务，也一定是赚钱的。它赚钱的关键，在于“私人”银行的模式。

　　由于小企业贷款和银行发放小规模贷款都需要控制成本，所以没有能力处理很多大贷款涉及的法律文件、背书等等工作。风险的控制，只能靠信贷员对贷款者的直接接触、调查，获得第一手的资料，并且这种资料的全面性，是信贷员调查大企业、大贷款时所不能达到的，因为企业小、人头熟，调查量也小。

　　由于市场服务的相对空白，也会出现地下银行的情况，在中国也不例外。事实上，和其他发展中国家相比，中国地下金融的规模在整体行业市场的规模里，比重相当小。在一些正规金融业发展不太理想的发展中地区，地下金融和地上金融的规模比例可以达到一半对一半。

　　和使用正规金融服务不同，使用地下金融服务风险性大，消费者的利益保障存在很大的不确定性。一些和我们有合作的城市银行告诉我们，和他们竞争小企业贷款和小额贷款的“金融服务者”，主要是地下银行，而且地下银行更直接地依靠“人事”，利率也更高。

　　国有银行的“全民股份”化

　　《南风窗》：虽然中国国民看起来是国有银行的所有者，但是大家都没有这样的感觉，而且还常常对银行的服务不满。这个矛盾，您觉得应该怎样解决？

　　杜大伟：作为消费者，一个寡头垄断的银行市场会让你不高兴。但中国的大银行基本都是全民所有制的银行。既然也是所有者，中国的消费者可能应该从另外的角度来看待目前的问题。

　　一是在短期内，作为银行所有者应该更看重银行给所有者的回报情况。全世界的经验都说明，银行业是一个赚钱的行业，在当前中国国内存贷款利差受到控制、银行有很好盈利空间的情况下，中国的大银行确实有不错的利润。

　　企业要向企业所有者、企业股东提供红利和回报。落实到中国的全民所有制的银行，也不可以例外。如果这些银行缴纳了分红，中国人可以把它们投入到医疗、饮水卫生、学校等福利项目中。我本人必须诚实地说，我并不特别清楚中国的银行给银行所有者的回报情况。具体到操作上，就是代表全民行使所有者权益的财政部，是否获得了银行业缴纳的分红，或者今后要怎样缴纳，这一点并不十分清楚。

　　二是在长期内，要解决既是消费者又是所有者的矛盾，同时更关键的是，怎么样解决与金融寡头垄断客观上相联系的系统性市场风险，以及全民所有制蕴含的全民财富和国家财富风险，需要在体制上的战略性改革。

　　我可以举一个世界上目前相对完善的金融市场的例子。在美国、在全球，花旗银行集团是银行经营和口碑都很好的一流银行。但在今年的美国抵押贷款危机中，花旗损失了很多钱。并且，还有不少世界上最好的银行都有相当的损失。

　　金融行业是一个高回报和高风险并存的中介服务性行业。在这个市场中，世界上最好的银行也会发生损失。但是，这些出现损失的银行都是私人股份制银行，他们的局部损失会由银行的股东和投资者承担，他们会进行自我总结、自我调整。银行的损失不但不会对全民财富、国家财富造成系统性威胁，而且在一个自由竞争的市场，由于有各种各样的市场参与者、银行等金融服务机构，当部分银行出现局部风险时，整个市场面临的系统性风险，也是和寡头市场完全不一样的。

　　所以，银行业是一个不需要公有制的服务性行业，而且从技术上，让市场出现各种服务竞争者、让有能力并且愿意对与高风险并存的高利润进行投资的股权投资者承担和分散风险，让多方共赢，是被历史和全球经验证明过的最好方式。令人欣慰的是，中国目前正在朝着这个方向改革。包括已经进行的国有商业银行对战略投资者销售股份、在公众可以投资的证券市场公开发行股份等。

　　如果说国有银行的全民股份化、建立多元的市场竞争机制是中国银行业改革的最终道路，因为这一过程会有各种挑战，所以我们不认为它能一蹴而就。我个人根据其它发展中国家以及发达国家的经验判断，中国银行的全民股份私有化过程，大概还需要10年。

　　既然大的框架性问题的解决还需要10年，如果想尽量减少既有的矛盾，短期内就需要更重视国有银行对所有者的分红、存贷款利率解控、引入市场自由竞争者的问题。

　　监管的根本性困难

　　《南风窗》：最后，在对银行业的监管问题上，一些银行抱怨中国的

　　杜大伟：我也经常会听到一些商业银行抱怨，银监会向他们收取监管费，但服务不到位。我总会提醒他们，银行监管部门要服务的对象是公众，银行是要被监管的对象，这个逻辑顺序不能被搞错。

　　银行业是一个有能力积累系统性风险、破坏性风险的行业。在全世界，他们的经营都会面临严格的监管。因为监管者要对民主投票者、对社会公众负责。在美国，银行业开业经营，还被强制要求缴纳存款保险，也是同样的道理。

　　在监管收费的问题上，也许有人会问应该怎么收、谁来核定，但是，有一点根本逻辑是需要弄清楚的，那就是政府不能够向公众收取，而是需要向银行业、向被监管者收取。这是国际惯例。

　　在中国，我们认为监管的困难在于社会中介机构的不发达，以及更高层面的整个社会法律体系的宏观作用没有有效实现。在美国，银行业监管机构的监管是很重要的部分，但是，它只是整体社会监管中的一个部分。所以，中国的监管之困，还在社会化监管的问题上。