起草者披露国有资产法草案破茧之途

　　十四年磨一剑国有资产法草案首次审议 直指国资流失严重“病灶”解开六大争议之结

　　 破解六个争议最大“为什么”

　　本报记者 陈丽平

　　国有资产法草案的拟定，前后历时十四年多，时间跨度达三届全国人大及其常委会，其立法难度可想而知。

　　此前记者了解到，在草案起草过程中，有六方面难题各方面意见很不一致。但据参与起草者介绍，如今这些问题都已没有什么障碍。

　　那么，这些问题是如何解决的？在草案提请全国人大常委会会议审议之际，记者采访了草案的起草部门。

　　“大小国资”之争

　　为什么定位于经营性国有资产

　　据介绍，国有资产一般可划分为由国家对企业的出资形成的经营性资产，由国家机关、国有事业单位等组织使用管理的行政事业性资产以及属于国家所有的土地、矿藏、森林、水流等资源性资产。上述三类资产在功能、监管方式等方面有很大不同。

　　是制定一部“大而全”的法律，也就是业内俗称的“大国资法”来全面调整国有资产的管理，还是专门突出一方面国有资产的管理，即偏向“小国资法”，各方面认识不一。

　　草案起草者说，考虑到有关资源性资产已有相关的专门法律调整，行政事业性资产的管理目前也有相应的行政法规规范，而经营性国有资产在国有资产中占有很大比重，具有特殊的地位和作用，实践中迫切需要专门立法的问题突出，据此，草案规定：本法适用于经营性国有资产，即国家对企业的出资和由此形成的权益。

　　国家对金融类企业的出资和由此形成的权益，也属于经营性国有资产，纳入了本法的统一规范和保护范围。考虑到对金融类资产监管的特殊性问题应适用有关金融方面的法律、行政法规的规定，据此，草案还规定：经营性国有资产中的金融类资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

　　如何命名之争

　　为什么最终取名“国有资产法”

　　这样定位之后，法律名称是确定为“国有资产法”还是“经营性国有资产管理法”，在草案起草过程中也引起过争议。还有人提出，应命名为国有资产管理法、国有资本法等等。

　　草案起草部门介绍，经反复比较研究，考虑到经营性国有资产在全部国有资产中占有较大比重，实践中需要专门立法的也主要是经营性国有资产的有关问题，因此，将本法名称仍定为国有资产法，同时对本法的适用范围作出明确规定，较为适宜。

　　立法重点之争

　　为什么突出维护国有资产权益

　　经营性国有资产管理涉及方方面面的内容，制定国有资产法到底突出哪些内容，在草案起草过程中，各界意见不一。

　　草案起草部门介绍说，目前，经营性国有资产管理中需要专门立法加以规范的突出问题，主要是“如何维护好国有资产权益，保障国有资产安全，防止国有资产流失，促进国有经济的巩固和发展”。针对这方面的问题建立起比较完善、有效的法律制度，“是迫切需要的”。国有资产立法应当以此为重点，确立相关的法律制度。

　　由此，草案对改革过程中正在探索、尚需总结实践经验的一些问题，暂不规定或者只作原则规定；对应由国家宏观政策调整的国有经济战略布局和结构调整等问题，不作规定；对公司法等法律、行政法规中已有明确规定的保障企业经营自主权、建立现代企业制度、完善法人治理结构等问题，只作衔接性的原则规定。

　　履行出资人职责之争

　　为什么政府授权机构适用本法

　　草案起草过程中，对于由政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的经营性国有资产适用本法，各方面认识比较一致；对目前仍由其他部门按照国务院的授权履行出资人职责的经营性国有资产是否适用本法，曾有不同意见。

　　草案起草部门介绍，经反复研究认为，根据党的十六大有关精神，依照物权法的有关规定，凡是国家出资的企业，都应由政府代表国家履行出资人职责，政府可以授权国有资产监督管理机构或者其他有关部门、机构代表政府履行出资人职责。国有资产监督管理机构或者政府授权的其他部门、机构履行出资人职责的经营性国有资产，都应适用本法规定。这样处理，有利于依法对各类经营性国有资产的统一规范和一体保护。

　　目前，各有关方面对草案规定的本法适用范围已经形成共识。

　　监管体制之争

　　为什么只对监管体制作原则规定

　　在草案起草过程中，曾设想对国有资产监管体制问题作出比较明确具体的规定，但对于如何规定，各方意见难以取得一致。

　　草案起草者说，多次征求意见后达成的共识是：建立符合社会主义市场经济体制要求的国有资产监管体制，“是一个渐进的过程，需要在实践中总结经验，逐步完善，目前在法律中作出明确具体规定的条件还不成熟”。因此，“以作出原则性的规定为宜，具体监管体制可由国务院根据改革进程作出具体规定并适时调整”。

　　草案起草者认为，这样处理，既有利于通过立法解决实践中迫切需要解决的保障国有资产权益、维护国有资产安全的主要问题，又可为国有资产监管体制的进一步改革完善留有空间，“比较切合实际”。

　　据此，草案原则规定：“国家建立健全与社会主义市场经济体制相适应的国有资产监管管理体制”；“国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责”。

　　如何监管之争

　　为什么不规定监管机构具体职责

　　关于本法是否规定和如何规定国有资产监督管理机构的具体职责问题，在草案起草过程中也曾有过意见交锋。

　　草案起草者认为，国有资产监督管理机构作为政府的特设机构，其具体工作职责应依照宪法和国务院组织法等法律的规定，由政府确定，不必在法律中规定。这也是其他立法处理这类问题的通常做法。

　　本报北京12月23日讯

　　构筑六道屏障严防国资流失

　　本报记者 陈丽平

　　今天被提请审议的国有资产法草案规定了哪些内容？草案起草者一一作了解答。

　　明确履行出资人职责的机构

　　草案对履行出资人职责的机构作了专章规定。

　　按照国有独资、控股、参股的不同企业类型，草案规定了政府授权的机构履行出资人职责的主要内容、方式和责任等，以从法律制度上解决国有资产出资人代表到位，行使国有资产出资人权利，承担维护出资人权益责任的问题。

　　考虑到目前履行出资人职责的机构主要是政府国有资产监督管理机构，同时国务院还授权其他有关部门对某些国有企业履行出资人职责，如授权财政部对中国邮政集团公司等履行出资人职责，草案规定：由政府“国有资产监督管理机构”以及政府“授权的其他有关部门、机构”，按照本级政府的授权，履行出资人职责。

　　专家认为，这样规定，兼顾了目前的实际情况，也为国务院根据改革需要适时调整履行出资人职责的机构留有余地。

　　重点规范三类国家出资企业

　　草案对国家出资企业作了专章规定。

　　草案规定，国家出资企业包括企业全部注册资本均为国有资本的国有独资公司和非公司制的国家独资企业，也包括企业注册资本中包含部分国有资本的国有资本控股公司和国有资本参股公司。本法规范的重点是国有独资企业、国有独资公司和国有控股公司。

　　据了解，有关国家出资企业的组织形式、设立方式、内部组织机构及治理结构、企业的经营自主权等，主要适用公司法等专门的企业组织法律的规定，草案对有关问题主要是作了与相关法律相衔接的规定。同时，草案还对国家出资企业对其投资设立的企业的相关权益作了规定。

　　对国企管理者兼职说“不”

　　企业管理者直接负责企业财产的经营管理。国家出资企业的管理者对维护国有资产权益关系重大。

　　草案按照建立健全与现代企业制度相适应的企业管理者选拔任用机制的要求，总结企业人事制度改革的实践经验，并与公司法等法律规定相衔接，按照国有独资、控股、参股的不同企业类型，对国家出资企业管理者的有关事项作了专章规定。主要包括：

　　规定了应由履行出资人职责的机构任免或者建议任免的企业管理者的范围；

　　规定了国家出资企业管理者的任职基本条件；

　　规定了对有关企业管理者的任命或者建议任命的程序；

　　规定了企业管理者履行职责应遵守的基本准则和责任；

　　规定了对有关企业管理者的兼职禁止、经济责任审计、考核、奖惩等事项。

　　其中规定，国家出资企业的董事、监事、高级管理人员，未经履行出资人职责的机构或者股东会同意，不得在其他企业任职。国有独资公司的董事长和经理不得由同一人担任。

　　严防“暗箱操作”流失国资

　　国家出资企业的合并、分立、改制、增减资本、发行债券、重大投资、为他人提供担保、国有资产转让以及企业的资产评估、利润分配、申请破产等事项，与出资人权益关系重大，也是实践中发生国有资产流失的主要环节，各方面普遍要求作出有针对性的法律规定，依法加强监管，维护国有资产权益，防止国有资产流失，促进国有资产保值增值。

　　草案以这部分内容为重点，将实践证明是行之有效的、成熟的规定和做法，以法律的形式固定下来，对关系国有资产出资人权益的重大事项作了专章规定。主要包括：

　　按照国家出资企业的不同类型，对关系出资人权益重大事项的决定权限和决策程序作了明确规定，既注意保障企业依法享有的经营自主权，又注意保证国有资产出资人代表履行职责到位，依法行使出资人权利；

　　规定了企业改制、与关联方交易、国有资产转让、资产评估等应遵守的基本规则，防止以“暗箱操作”等手段侵害国有资产出资人权益；

　　对企业的重大投资、提供担保、转让财产等行为规定了防范风险的基本要求；

　　规定了对涉及职工权益的重大事项，应当听取工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式征求职工的意见，接受职工的监督。

　　专家认为，通过这些规定，从法律制度上构建起保障国有资产安全、防止国有资产流失的屏障。

　　将经营收益纳入预算管理

　　草案明确规定对国有资本收益实行预算管理。同时，对国有资本经营预算的收支范围、编制原则、编制和批准程序等作了原则规定。

　　起草者说，国有资本经营的收益属于国家。将国有资本经营收益纳入预算管理，有利于合理调整和规范国家出资企业的收入分配关系，有利于增强政府的宏观调控能力，进一步推进国有经济布局和结构的战略性调整，促进国有企业的改革和发展，也有利于使全体人民共享国有资本的经营成果。

　　全方位监督保障法律有效实施

　　草案规定：各级人大常委会通过听取政府关于国有资产监督管理情况的专项工作报告、组织对本法实施情况的执法检查等，依法进行监督；政府对其授权履行出资人职责的机构履行职责的情况进行监督；审计机关依法实施审计监督；接受社会的监督等。

　　同时，草案对履行出资人职责的机构及其工作人员、国家出资企业的管理者、有关中介机构等违反本法规定，侵害国有资产权益，造成国有资产损失的法律责任作了明确规定，以依法制裁违法犯罪行为，保障本法的有效实施。

　　专家认为，这些规定将有利于建立全方位的避免国有资产流失、保障国有资产安全的预防体系。

　　本报北京12月23日讯