城乡规划：从形式到实质的回归

　　-林文棋 卢庆强

　　新法充分贯彻科学发展观的内涵，对空间资源的利用与保护提到新的高度，更加强调对资源、环境的保护和对地方特色、公共安全的关注，将之作为发展的底线，作为规划的强制性内容。

　　从2008年元旦开始，《中华人民共和国城市规划法》———这部颁布于1989年12月26日的旧法，将带着它的权威与缺陷，悄悄退出历史舞台，被《中华人民共和国城乡规划法》所取代。新法是在新的发展背景下，总结旧法实施十多年经验与不足，对城乡规划建设管理提出的新规范。

　　规划控制与利益协调的统一

　　由于历史原因，旧法在很多方面反映了计划经济时代的内容，过度强调由政府统一配置资源原则。这使旧法具有了一个显著特点：带有很强的计划经济色彩，它试图对城市发展空间进行强有力的计划性控制。

　　例如旧法中曾规定“国家实行严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”。事实上，随着市场经济的发展，城市规模不是行政能力可以控制的。大城市基础设施比较完善、投资环境比较优越，市场支持其快速发展，而中小城市大都自我发展能力较弱，市场支持度有限。这就让旧法不可避免的具有了一定程度的“形式主义”。

　　刚性过强，柔性不足使旧法在社会主义市场经济发展中经常捉襟见肘，疲于应付。并且，过长的审批过程使城市规划的时效性打了折扣，难以应对市场经济的快速变化。实施过程中出现了无规划先操作或规划迁就项目的诸多案例。

　　旧法对城市发展的强规划控制措施，在施行过程中遇到较大困难。新法通过强调应该加以控制的环境、资源、文化、民生、设施等方面外，采取了利益协调的方式促进规划实施的弹性，体现了规划控制与利益协调的统一。

　　旧法第一条“为了确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理地制定城市规划和进行城市建设，适应社会主义现代化建设的需要，制定本法。”而新法第一条提出，“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。”二者的区别体现在前者主要从工程技术手段出发，更多的关注土地利用和物质空间；后者则主要从利益协调的角度，更多的关注整体的人居环境和全面协调的可持续发展。

　　二元分割时代的结束

　　过去国家管理空间开发秩序主要有两个规划，一是城市规划，一是土地利用总体规划。城市规划法适用于城市规划控制区范围，土地利用规划适用于农村地区土地利用。在地方实际工作中，这两个规划尽管各有分工，但也有冲突。

　　城市管理者希望把城市规模做大，要求提供更多城市建设用地，希望求得土地利用规划的妥协；而土地利用规划要求严格保护农用地，控制城市建设用地规模，以此迫使城市规划在城市建设用地规模上做出让步。这两个规划分属的部门不同，目标不同，在实际落实中就存在互相打架的情况，城乡边界问题存在争议。

　　一些地方政府就钻了这两个规划不协调的空子。用五花八门的手段绕过城市规划管理控制，出现了大量打“擦边球”的情况，客观上使规划宏观调控的功能失效，使城市发展失序。

　　在新法中，对空间资源的控制与引导仍是整个规划的核心内容。但内容有了较大变化，一是新法在传统中心城区空间资源规划的基础上，向市域扩展，形成行政区域内城乡规划的全覆盖，防止“擦边球”现象的再次发生。例如第三十条第二款规定：“在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外，不得设立各类开发区和城市新区。”二是新法对空间资源采用“负控制”的理念，注重保护和合理使用各种资源，明确空间管制的要求，从而划定禁止发展与限制发展地区，作为发展的底线。

　　新法充分贯彻科学发展观的内涵，对空间资源的利用与保护提到新的高度，更加强调对资源、环境的保护和对地方特色、公共安全的关注，将之作为发展的底线，作为规划的强制性内容。

　　规划权威与发展延续性

　　规划编制是一个技术过程而非立法过程。规划审批过程中虽有同级国家权力机关和上级国家权力机关的执行机关介入，但也仅是对编制成果实行的一种特殊评价程序。规划成果难以具备法律规章要求的刚性约束，给予了地方政府，尤其是不同届的政府在规划实施及修改方面的随意性。

　　这样的情况下，一些地方政府贪图政绩，法律制度上又留了口子，加之规划强制性不够，不断修改既定规划就成了地方政府常有的事。一任新领导一个新规划，有的规划甚至是天天在修改，有的工程今天建明天拆，造成很大的浪费。

　　由于上述原因，使规划，尤其地方一级政府可以掌控的规划变成了“规划规划,纸上画画,墙上挂挂,不如领导一句话”。规划的法律效力与权威性受到挑战。

　　针对规划修改的随意性，加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查至关重要。新法中对规划的修改、监督及检查相比于旧法，更为完善。在共7章的新法中单列了2章，专门针对目前旧法施行过程中存在的一些突出问题，如规划的调整和修编的随意性较大，规划实施中对规划的改动和突破较为随意，对规划编制、审批、调整等环节的监督检查不力等问题，制定了相应条款。

　　在新法中强调规划修改必须符合相应的法定程序，强调对规划前期研究工作的重视，突出对原有规划实施情况的总结，严格控制规划的随意调整和修编。同时，吸收近年来对城市发展战略规划的编制思路和方法，为城市总体规划做好铺垫。

　　城乡规划中的公众参与

　　旧法在某种程度上，将权力主体、责任主体、执行主体和监督主体集于一身，规划的朝令夕改，一方面严重损害了城市规划法律的严肃性，另一方面使城市建设主体对规划无所适从，又没有适当的途径进行表达。

　　因为在旧法中，虽然规定了“任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，并有权对违反城市规划的行为进行检举和控告”，以及“城市规划经批准后，城市人民政府应当公布。”但也仅给予了单位与个人的知情权与义务，缺乏相关主体参与权的规划带来诸多社会问题，影响社会稳定，使政府的公信力受到挑战。

　　和谐社会的构建需要社会各方的广泛参与，城乡各利益主体间的协商协调，才有可能取得利益分配的平衡。共建共享不仅需要对城乡建设的知情，还要有充分的渠道参与、反馈及监督。新法中更加注重公众参与机制的建设及对弱势群体的关怀，注重化解发展产生的社会冲突，体现了构建和谐社会的内在需求。

　　新法中第二十条第一款规定“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于30日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。”第二十二条规定“村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。”及第八条“组织编制机关应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。”第五十四条“监督检查情况和处理结果应当依法公开，供公众查阅和监督。”这些相关规定，赋予并保证了普通公众的知情权、参与权和监督权。

　　同时，新法中对弱势群体也给予了相当的关注，第二十九条第一款规定“城市的建设和发展，应统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。”第三十四条中规定“近期建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内容”。

　　新法走向执行

　　新法即将走向执行，虽然规范严密，但不代表没有阻碍。在目前行政管理体制下，规划研究、编制与审批的时间过长，从编制到批准，许多城市往往要经历好几年时间，编制规划时对发展的判断到批准实施时可能已经过时，不足以对发展构成引导。一边是快速的市场变化，另一边是规划编审的时效，新法通过控制发展底线对城乡发展加以引导的策略，实施过程中的效果如何，还有待于观察。

　　另外，在当前规划编制体系中，存在几大互不从属、又互相关联的规划体系，即国家发改委的发展规划，及正在编制的主体功能区划、国土资源部的土地利用规划、建设部的城乡规划和环保总局的环境保护规划。这些规划都有法律依据，实施过程中存在矛盾与冲突，如何协调好这些规划的关系，也是城乡规划法施行中面临的一项考验。

　　新法对公共利益的保护诉求提到了新的高度，试图保护老百姓的切身利益。但一方面公众利益的边界难以界定，另一方面我国绝大多数城市市民社会的发育程度很低。城市建设中，比如新区建设中的居住主体并不明确，如何能够实现有效的公众参与，保护公众利益，仍然是政府、包括规划编制者在内，需要思考的问题。■