走向强势“土地储备”政府

　　在《土地储备管理办法》出台过程中，是否应该强化甚至保留这一制度，一度是首要议题。最终结果，却是国土资源部认定，这一制度(土地储备管理制度)是我国第二轮土地改革中的重要环节，应该坚持并予以强化

　　★ 文/房煜

　　12月3日，由国土资源部、财政部和中国人民银行联合制定的《土地储备管理办法》正式出台，这是中国第一部有关土地储备的全国性法规，也是国家首次对市、县政府储备土地的主体、范围、程序、管理进行规范。

　　不过，种种迹象表明，此次出台的《土地储备管理办法》虽然给了“土地储备制度”一个更高级别的“名分”，体现了中央强化这一在各地“流行”十余年，但也饱受争议的土地改革成果的决心。但是，鉴于各地在实际操作中的“既成事实”，土地储备制度的前景仍存变数。

　　借鉴“南通模式”

　　2006年4月中旬，北京、山东、江苏南通、浙江、杭州、武汉、厦门、陕西等八家省、市土地管理部门曾分别接到国土资源部的通知，要求他们协助国土部开展《土地储备管理办法》的研究制定工作。这八个地方的土地储备工作被国土资源部认为是“各有千秋”。

　　值得注意的是，这其中，江苏南通作为一个市被点到，而其它七个地方或为省会城市、直辖市，或为省级土地储备机构。

　　事实上，江苏南通也是中国土地储备实践中多有创新的地区之一。其做法主旨脱胎于“杭州模式”。

　　同样也是政府主导：即政府规定，凡属于收储范围以内的土地都必须进入土地储备体系、由政府垄断收购和储备，经土地储备投资中心开发后再提供给市场，其他任何单位和个人都不能收购土地、也不能向市场供应土地。

　　但与其他地方不同，南通的土地储备机构还接受市政府委托履行国有土地资产代表职责。对国有企业改革中的土地使用权作价出资(入股)部分进行管理、收取企业改革中以租赁方式处置的土地使用权租金和其他用地者按规定向政府缴纳的租金。这在全国是惟一的。

　　此外，南通对于土地储备资金的使用也有很详细的规定，早在2000年出台的《南通市市区土地资产投资储备资金财务管理办法(试行)》中明确要求，土地储备收购方案须经市国土规划局审核同意并报市财政局备案，其中土地收购价高于土地评估价的，须经市国土规划局、财政局审核同意。

　　同时还要求在土地储备收购中，实际收购费用低于批准的协议收购价的，按节约金额的10%增加市土地资产储备投资中心业务费，高于批准的协议收购价的按超支金额的10%减拨市土地资产储备投资中心业务经费。

　　在新出台的《土地储备管理办法》中，规定土地储备实行计划管理，土地储备机构举借的贷款规模应与年度土地储备计划、土地储备资金项目预算相衔接，并经同级财政部门批准，不得超计划、超规模贷款。业内人士指出，这一条款借鉴了南通市的规定。

　　从规范到“强势”

　　一位业内人士向《中国新闻周刊》表示：此次出台的《土地储备管理办法》，解决了四个核心问题：首先，土地储备制度是否应该肯定、坚持，如何给机构定性？答案是确定的——当然要坚持，该机构被明确定性为事业单位。

　　其次，出台这个办法仅仅是规范一下土地储备制度的准则还是增强其调控职能？回答是要强调其调控职能。

　　另两个问题是，征收土地的范围应如何确定，所有经营收购行为是否应统一管理，“进一个笼子”？

　　对于这后两个问题，业界争议很大。即使在《办法》出台后也是如此。

　　出台的新规已经明确了征收土地范围：即第十条：下列土地可以纳入土地储备范围：(一)依法收回的国有土地；(二)收购的土地；(三)行使优先购买权取得的土地；(四)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；(五)其他依法取得的土地。

　　其中的第四款规定被认为是本次新规的一大亮点，即这实际上排除了土地储备机构“直接征用农民集体土地”的做法

　　但在中国土地勘测规划院研究员邹晓云看来却仍存疑虑。邹晓云对《中国新闻周刊》表示：所谓“已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地”，是试图有所限制，但是在“转用”的过程中，往往其收购步骤已经于先期完成，所以这个规定的可执行性值得观察。这样一个可能的结果是，农转非的征用不再通过土地储备中心，而是直接进行。

　　然而，透过《办法》可以看到的是，政府仍在力求通过土地储备，增强对土地的宏观调控强度。

　　不在规范内的上海模式

　　土地储备制度最早主要是为了解决国有企业改制过程中国有土地资产的处置问题而生，后来逐渐演变成一种土地调控手段，其主要功能是变“多头供地”为“独家供地”，由政府来根据土地市场供需变化来增加或减少土地供应。

　　1996年8月，我国第一家土地处储备机构上海市土地发展中心在上海诞生，开全国之先河。

　　在上海，上海地产集团成立后，市一级土地储备中心的实际功能被委托给上海地产集团来运作。上海地产集团，根据收购储备计划和政府要求实施土地储备，自收自支，自行与被收购单位谈判。形成事实上的市土地储备中心与上海地产集团的“两块牌子、一套人马”，这被称作“上海模式”。

　　值得注意的是，国土资源部一位官员在接受《中国新闻周刊》记者采访时提醒说，新规(《土地储备管理办法》)出台只针对先前就是事业单位的地方土地储备机构，上海这样由企业出面实际运作的土地储备机构不在新规的规范范围之内，“应由地方自行规范。”

　　国土资源部土地利用管理司副司长冷宏志在接受《经济半小时》采访时也提到：“(土地储备机构)有的是公司性质的，尤其这种公司性质的，它既有这种储备土地的这种职能，同时也搞经营，这个也不够规范。”显然，国土资源部已经认识到了其中的问题。

　　也就是说，《土地储备管理办法》的出台，并没有一步到位将土地储备模式“三分天下”的局面来个“大一统”，而是给部分地方的做法留下了自我调整的空间。

　　推高房价的“重要环节”

　　不过，耐人寻味的是，无论是上海还是杭州，虽然选择路径不同，中国土地市场近年来引发的种种争议问题，在这两座城市的城市化进程中都有集中体现。

　　从地价与房价的关系来看，地价是房价的成本，房价并不决定于地价，而由房地产市场本身的供求关系决定。

　　中国实行土地储备制度之后，新增土地供应的数量和速度都集中于各地土地储备中心这样一个垄断供应方之下，使得房屋的供应数量，相当程度上决定于土地供应的方式、方法和节奏。从而，土地供应就成为影响房价的一个关键性要素。

　　2006年，北京市原计划安排的土地供应总量为6500公顷，其中新增建设用地为3900公顷，存量建设用地为2600公顷。但是截至当年年底，实际供应土地却仅为计划供应量的56%。

　　以土地开发周期通常为两年考虑，2006年土地供应的严重不足，将会导致2008年房源供应的紧缩。再一次被打破的供需关系所带来的，很可能就是又一轮的房价飙升。北京市进入2007年以来所出现的房价爆涨，虽然也有开发商囤地的原因，但土地储备中心土地供应不足，也难辞其咎。

　　作为土地储备制度的鼻祖之一，杭州市于1997年率先在全国实行土地储备制度。1999年以前，杭州市的房价一直稳定在2000元左右。

　　可是，自从1999年杭州市土地储备中心实行第一次土地招标拍卖以后，杭州的房价非但是只涨不跌，且涨升迅速：1999年每平方米均价3000多元，2000年达到4000元左右，2002年以后的平米均价已经稳稳站在4000元以上。2006年，杭州6城区(不含萧山、余杭)的商品房价格平均为7759.2元/平方米。时至今日，杭州市仍然是地方省会城市中房价最高的城市之一。

　　土地储备制度本应通过吞吐土地，实现平抑一地地价不当波动的作用。现状却是调控效果不明显，却催生出“土地财政”这一现象。一些地方政府依靠出让土地“圈地生财”，回报不菲。

　　另一方面，各地土地储备中心利用土地做抵押，从银行贷出大量开发资金，构成巨大信贷风险。

　　资料显示，截至2003年年底，全国的土地储备机构累计收购土地230多万亩，用于收购土地的总费用近2000亿元。目前，各地土地储备中心70%以上的资金依赖于银行贷款。

　　因此，据专家介绍，在《土地储备管理办法》出台过程中，是否应该强化甚至保留这一制度，一度是首要议题。最终结果，却是国土资源部认定，这一制度(土地储备管理制度)是我国第二轮土地改革中的重要环节，应该坚持并予以强化。★《中国新闻周刊》2007年48期，广告热线010-88395566转195、010-88398031，发行热线010-88395566转157、010-395171，客服热线800-800-9999

　　(本刊记者刘彦对本文亦有贡献）