张穹：保障安全生产，促进社会和谐

　　国务院法制办副主任张穹

　　各位来宾、同志们、朋友们，在全国上下认真学习党的17大精神，国家安全生产监督管理总局政策法规司和中国新闻社，共同举办这次以“安全、法制、和谐”为主题的论坛，探讨安全发展的思路，总结安全生产工作的规律和经验，研究和加强安全生产管理的途径、方法和措施，这对于学习贯彻党的17大精神，更好地促进安全发展，构建社会主义和谐社会创造良好的舆论氛围和社会环境，都具有十分重要的意义。

　　我作为安全生产法制建设的参与者、组织者和思考者，对于参加这次论坛和同志们共同交流探讨，同时我也代表国务院法制办公室向论坛的召开表示祝贺。

　　我这个演讲主要是围绕“安全、法制、和谐”这六个字来谈一点观点和看法。

　　首先是安全，安全是伴随人类生产活动始终的一个重大问题，是人类最基本的生存需求，也是永恒的价值追求之一。一部人类社会文明进步的历史就是对安全的要求不断提高，安全保障能力不断增强，安全保障制度不断完善的历史。党和国家历来高度重视安全生产工作，采取了一系列行之有效的措施、政策，特别是党的16届五中全会以后明确提出了安全发展的理念，把安全发展作为一个重要的组成部分纳入了社会主义现代化建设的总体战略。党的17大又重申了要坚持安全发展这一具有丰富的理论内涵和重要现实指导意义的思想。安全发展是科学发展的应有之义，也是转变发展方式的一个必然要求，安全发展的理念将发展这个科学发展观的第一要义和以人为本这个科学发展观的和谐目的有机的结合起来，赋予了发展这一客观历史过程当中更多的人为关怀意义和社会价值追求，标志着发展理念的深化，进一步丰富了科学发展观的内涵。鲜明体现了我们党坚持的关注民生、以保民、富民、惠民作为谋求发展的落脚点，以及发展依靠人民，发展是为了人民，发展的成果由人民共享的一个执法理念。

　　同时安全发展与构建社会主义和谐社会也密切相关，安全没有保障也就不可能有安居乐业、和谐稳定的社会局面，安全发展理念的提出充分显示了安全生产在国民经济和社会发展中的重要地位，也对安全生产工作提出了新的更高的要求。我们必须进一步统筹兼顾经济社会发展和安全发展这两个方面，促进安全生产和经济社会发展的协调一致，在保障安全生产这个基础上来实现国民经济的协调可持续发展，在全面协调可持续发展的同时更有效地保障安全发展。这是我对前面两个题目，“安全”这两个字的理解。

　　第二，谈一下法制。这一次论坛把“安全、法制、和谐”作为主题，法制是作为一个中间的连接两个连接，非常恰当，也抓住了根本和规律。安全需要法制的保障，和谐需要法制的促进，法制建设必须为保障安全、促进和谐服务，安全生产是一项系统工程，需要综合采取法律、经济、行政、技术和经济的手段多方面的措施解决安全生产的问题，同时也需要全社会安全生产意识的持续增强。

　　在这当中安全生产的法制建设处在一个突出的位置，它的特殊性和重要性是不言而喻的。实践证明实现安全发展必须加强法制建设，依靠行之有效的制度加强安全生产监管，落实安全生产责任，建立、保障和促进安全生产的长效机制，这既是实现安全发展、促进社会和谐的客观要求，也是贯彻依法治国基本方略的重要内容。对安全生产法制建设，党中央、国务院高度重视，社会各界普遍关注，立法工作机关始终把安全生产立法作为重中之重，截止目前我们已经制定了近30部关于安全生产的法律法规，其中包括安全生产法，生产安全事故调查，事故报告和调查处理条例等适用于各类生产经营单位的综合性、基础性的法律和行政法规，也包括适用于特定行业和领域的安全生产的法律行政法规。全国人大常委会、国务院还出台了一大批涉及安全生产内容的法律，行政法规，国务院有关部门也颁布和发布了大量有关安全生产的部门规章，各地也相继出台了一批有关安全生产的地方性法规和政府规章。

　　上述有关安全生产的法律法规和规章确立了一系列行之有效的制度，其中总体上对安全生产提出了基本要求，也明确了市场准入、安全生产条件、生产经营过程、事故应急处理和调查处理等各个环节具体的管理制度，既明确了生产经营单位在安全生产工作当中的主体责任，也明确了政府及其有关部委，特别是负有安全生产监管责任部门的责任，以及从业人员的权利和义务，实现了对安全生产全过程、全方位的监督管理，对于减少和防止生产事故发生，保障人民群众生命和财产安全发挥了十分重要的作用。

　　回顾我们国家安全生产法制建设的历史，我们清醒地看到安全生产的立法有三个突出的特点。

　　第一个特点是立法的步伐加快，特别是2002年安全生产法出台以后，安全生产立法的步伐进一步加快，每年都有几部关于安全生产的法律或者行政法规的出台，仅2007年国务院就出台了四部关于安全生产的行政法规。

　　二是领域广泛。安全生产涉及几乎所有的行业和领域，目前在煤矿、黑煤矿山、交通建筑、危险化学品、烟花爆竹、特种设备以及大型群众性活动等安全问题较为突出的行业领域，都有了专门的法律法规。

　　三是社会的关注度高。安全生产事关人民群众的生产财产安全和经济社会发展稳定的大局，向来是社会各方面关注的热点和焦点，安全生产立法因此受到社会的高度关注，被给予了很高的社会期望。

　　这三个特点是我们关于安全生产立法的特点，步伐快、领域广、社会关注度高。在安全生产立法中我们在立法的工作中始终坚持三个精神，或者是三个方面的理念。

　　第一是坚持以人为本的理念，安全生产关系生命财产安全，这是人民群众最根本、最直接的利益，安全生产法制建设的根本宗旨在于保护人民群众的生命财产安全，必须突出一个“人”字，始终坚持以人为本。

　　二是安全第一的观念，生产必须安全，安全才能生产，安全必须是第一位的，安全生产立法必须坚持这个原则。

　　三是综合治理的理念。因为安全生产是个系统的工程，非常庞大，非常复杂，安全生产立法也必须明确政府及其有关部门，生产经营单位，从业人员，以及其他有关方面的义务和责任，充分调动各方面的积极性，形成综合治理的制度。

　　党的17大报告中也指出，改革开放以来民主发展建设取得重大进展，在17大报告当中有两个重要的论断，第一个重要的论断是中国特色社会主义法律体系基本形成，第二个重要论断是要进一步完善社会主义法律体系。这是胡锦涛总书记对我国立法工作的基本判断，也是对我们立法工作指明了前进的方向。这也标志着我国的法制建设进入了一个新的领域，进入了一个新的阶段，立法工作的重点和要求不简单的是加快立法，不简单的是要追求数量，更重要的是要坚持科学立法和民主立法，提高立法质量，完善社会主义法律体系。安全生产法制建设作为社会主义法制建设的有机组成部分，同样适用于上述的要求。今后针对安全生产的追求领域、关键环节和突出问题，要继续研究制定实践当中迫切需要的新的法律行政法规，填补制度的空白，但是我们要花费更多的精力，更多的时间去修订那些不适应新形势需要的现行的法律和行政法规，做到与时俱进，特别是要更自觉、更有意识地考量审查安全生产法律法规之间相互之间是否和谐，是否顺畅，必要时要进行相应的整合，使安全生产法律体系做到更系统、更完整、更和谐、更统一，来发挥安全生产的法律制度作用和合理作用。在机制和制度的设计上要进一步增强针对性、有效性和操作性，为安全生产提供有力的保障，这是我讲的第二个。

　　第三个，和谐。强调三点，第一，要进步强调突出预防为主，预防为主是安全生产工作的根本方针，也是安全生产法制建设的出发点和落脚点。安全生产法制要严格处罚责任，严格法律责任，严格追究责任主体，但是追究和惩罚终究不是目的，通过预防减少事故的发生才是立法工作的出发点。所以我们安全生产的制度设计和措施都应当围绕如何预防事故发生来设计，因此必须进一步突出对生产经营单位、安全生产条件、安全生产规章制度、安全生产责任制的建立和落实，提高从业人员的安全生产意识和技能，加大对工人的培训，加大对安全生产的投入，及时发现并排除安全生产隐患，在这些方面提出规范和要求使生产经营单位切实做到生产必须安全，安全才能生产。

　　政府部门的监督管理关口要前移，要着重强调源头管理，加强市场监管，及时发现问题漏洞和事故隐患，并依法做出事故处理。事故处理当中要继续严格事故责任追究的同时，更重要的是要通过事故原因的分析、责任的追究来举一反三，堵塞漏洞，制定更有针对性、更有效的防范措施和整改措施。所以预防为主应该成为今后立法工作中重点要研究的领域，也是促进生产领域、安全生产、和谐建设的重要课题。

　　第二，要进一步落实生产经营单位的安全生产主体责任。企业是生产经营单位，是安全生产的主体，是保障安全生产的关键，必须将安全生产的根本和重心放在生产的经营单位来进一步的落实它的主体责任，在制度的设计上要进一步明确对生产经营单位及其负责人的安全生产责任要求，强化生产经营单位及其负责人的安全责任意识，将安全生产的有关制度、措施与日常生产经营活动很好地结合起来，促进生产经营单位保障安全投入、建立内部的约束机制、事故隐患防范、排查机制、事故应急和处理机制，同时借鉴国际上的经验，探索建立生产经营单位的安全生产目标管理制度。

　　国家对企业提出严格的安全生产目标要求，并加强监督检查，企业自主决定达到目标的具体措施，承担达不到目标的责任，以充分调动生产经营单位及其负责人的积极性，增强其责任心，使其切实负起安全生产的第一责任，把住安全生产第一关。

　　法制促进安全生产的和谐第三点，就是强调要加强执法，加强联合执法力度，在提高安全生产立法质量的同时要进一步加强安全生产执法，由于安全生产执法具有涉及的行业领域多、管理部门多、执法环节多的特点，加强联合执法，提高执法效率，增强执法效果尤为重要。近年来安全生产领域联合执法有了很大推进，有了许多新的探索，但总的来看还不够深入，效果也不够理想。

　　一是对安全生产领域联合执法的认识不到位，法制意识不到位，有一些地方把联合执法简单地理解为联合执法检查和专项政治，联合执法在日常安全生产中体现落实的不够。二是实际效果不显著，三是有关部门在安全生产执法中协作配合的不够，没有做到制度化、经常化、规范化，因此强化安全生产领域的联合执法，要把加强有关部门在安全生产执法中的协作配合作为重心，是有关部门认真履行法定的安全生产，监督管理职责，互相协作、密切配合、形成合力，切实把有关安全生产的法律制度落到实处，这就需要建立和完善沟通机制，协作机制，监督机制以及责任机制，使有关部门的协作配合成为安全生产执法的一个常态。同时要采取有效措施来提高联合执法的效果。

　　对于这个和谐里面我强调的是三条，就是要把预防犯罪，预防事故发生作为和谐的一个重要理念，把对生产经营者和对生产经营单位这个主体作为促进和谐的一个关键因素来抓，把创立各个部门联合执法作为一个互相配合，密切协作的一个和谐机制才能够加大执法的效果。

　　各位来宾，各位朋友，法制来保障安全，法制来促进和谐，这是今后继续奋斗的目标，也是我们面临的长期任务。刚才显政同志讲了2008年还有很多法律待修改，法规待制定，任务仍然很艰巨，所以摆在我们面前的任务这个立法工作、法制建设工作是一项长期的任务，我们在党的17大精神指引下，在新的历史起点出发，求真务实、勇于创新，开创安全生产法制建设新局面，为实现安全发展、促进和谐做出不懈的努力，谢谢各位！