谁来监督社保基金

　　谁来监督社保基金？

　　《南风窗》：您一直主张社会保险制度应采取垂直管理体制，那么您能谈谈目前社会保险属地化管理中存在的问题吗？

　　郑功成：社会保险制度的基本目标是解除劳动者的后顾之忧，并通过增进劳动者福利来达到化解劳资矛盾与维护社会公平正义的目的，同时它还肩负着创造公平的市场竞争环境、维系劳动力市场统一的重要职责。社会保险制度的本质要求必须是全国统一的制度安排，而全国统一的制度安排当然需要采取垂直管理体制，即地方社会保险机构应当成为中央社会保险机构的派出机构，而不宜成为地方管辖的机构。

　　类似于深圳、上海等地暴露出来的社会保险基金案件，其实是现阶段对社会保险采取属地管理格局无法避免的。选择集中型垂直管理体制，将能够从根本上改变现行社会保险分散管理易于失控的局面，同时还可以提高整个制度的运行效率，并有效规避社会保险基金管理及投资运营中的巨大风险。

　　属地管理作为1998年国家统一部分行业分割统筹养老保险格局的过渡措施，其实已经或正在完成其历史使命。当然，从社会保险制度的现实出发，垂直管理一步到位还有一定困难，但可以先从基本养老保险全国统一并实行垂直管理做起，这样将改变地区分割管理的现有格局，真正让社会保险制度走向统一，并成为人民放心的社会保障制度。

　　《南风窗》：具体到社保资金监管的问题上，如果没有社会监督，那么无论地方管理或是中央管理，问题都有可能出现。在目前的情况下，是否有可能在制度设计上将有效的社会监管落到实处？

　　郑功成：我完全赞同社保资金要强化社会监督。这一点与强调集权监督、集中管理是相辅相成的。集权监督、集中管理不仅是为了真正实行问责制，更是为了确保社会保险制度的完整性、系统性不被破坏，并实现有序运行。但集权监督、集中管理必须接受社会监督才能避免出现运行失范的问题。在这方面，我主张有相应的途径让劳资双方参与监督，因为劳资双方才是社会保险制度的最终责任主体。为此，还应当在制度设计中确保社会保险制度的运行公开透明，并明确赋予工会、雇主组织参与监督的权力，只要公开透明，就会有人监督，包括媒体以及社会各界都可以成为监督者。

　　步入法制化的新时代

　　《南风窗》：您一直主张要构建多元化、多层次的“中国特色”社会保障体系，并强调要在统筹考虑、整体设计、循序渐进的原则下，建设覆盖城乡居民的社保体系。那么，您是否能谈谈您所构想的社保改革路线图呢？

　　郑功成： 改革开放以来，我们长期将对社会保障的关注点放在社会保险制度上，其实是不太正常的现象，因为忽视了困难群体的需求和老年人、残疾人等的福利需求。因此，现阶段要讨论的应当是一个健全的、完整的由多个保障系统及其项目组成的社会保障体系，各个保障系统与项目之间在严格分工的条件下共同构成一个严密的社会安全网，这是确保人民安全与幸福的基本制度保障。

　　从当前现实出发，我认为应当重点考虑“二免除一解除”的社会保障制度骨架，优先构建覆盖城乡居民的社会救助体系与医疗保障体系，前者可以免除全体国民的生存危机，确保全体城乡居民不因生活困难而陷入绝望的境地，后者可以免除全体国民的疾病医疗恐惧，确保城乡居民疾病后顾之忧得到解除。建立城乡一体化的最低生活保障制度又构成了城乡一体的社会救助体系的核心与基础，然后再向综合型的社会救助体系扩展；从相对公平的多元制度组成的覆盖城乡居民的医疗保障制度向公平的一元化的覆盖全民的医疗保障体系迈进，也是合理的现实选择。所谓“一解除”，即高度重视老年保障体系建设，尽快扩大基本养老保险的覆盖面，积极促进各项老年福利事业的发展，真正解除国民养老的后顾之忧。

　　在重点完善上述三大制度骨架的基础上，还应适时促进残疾人福利事业等各项福利事业快速发展，积极引导社会慈善公益事业、企业年金制等各项补充保障机制的建设。这样，中国社会保障体系的轮廓也就清晰了。

　　不过，从地域来讲，我认为还应当确立乡村优先的战略，公共资源投入应当优先考虑并满足农村居民的社会保障需求，并在满足这种需求的过程中尽可能地消除城乡居民的身份差异。

　　《南风窗》：《社会保险法(草案)》于12月23日由国务院提交十届全国人大常委会第31次会议审议。您既是这部法律的积极推动者，又是国家立法机关的组成人员，在您看来，这部法律的制订目前面临哪些亟待突破的瓶颈？如果在关键问题上无法达成共识，立法的预期目标恐怕难以实现，即便法律出台，是否可能成为一纸空文？

　　郑功成：社会保险法终于进入国家立法机关审议的阶段，这是我多年来的期望，因为我国的社会保险改革与制度建设不能长期试而不定，而是必须进入定型、稳定、可持续发展阶段。那种依靠红头文件或低层级的法规来指导社会保险制度建设的时期不能再无限期地延续下去了。因此，法律草案进入立法机关审议是社会保险制度建设中的一件重大的事件。

　　然而，我们还不能指望刚进入立法机关首次审议程序的社会保险法就是一部完美的法律，这是现阶段无法实现的目标。我曾经多次讲过，我国是需要一部社会保险法律，但现阶段还无法制定一部完美的社会保险法律。而在国际上，德国1883年通过的世界上第一部社会保险法——疾病医疗保险法迄今已经修正过70多次，这一事实也表明社会保险制度其实是需要在不断修正法律中走向完善的。

　　就我国的现实而言，各项社会保险制度还在变革之中，一些改革试验并未成熟，还需要深入探索，更需要科学评估，再加上各种利益关系错综复杂，新旧矛盾相互交织，审议中的社会保险法不可能超越这一现实。但毫无疑问，通过社会保险立法，必须要解决这一制度中的一些重大问题。1998年我曾在全国人大财经委员会的一次专家座谈会上讲过，即使法律只解决了社会保险的国家担保信誉和覆盖范围内用人单位与劳动者参保并强制履行缴费义务的问题，对我国社会保险制度建设也会起到巨大的推进作用。

　　在社会保险法的制定中，法律当然必须确保这一制度的可靠性与稳定性，必须明确这一制度实施过程中的强制性及强制手段，必须明确劳资双方的法定义务与权利，并在劳资分责、政府扶持、国家担保的基础之上实现对劳动者社会保险权益的切实维护，同时还要解决谁监督、谁管理的问题，并规范责任的分担方式与问责制。如果这部法律在解决这些基本问题的条件下还能够对这一制度的规范运行与良性运行做出相应的规范，社会保险制度就由此走向真正的定型、稳定发展阶段了。

　　同时，即使这部法律在2008年获得通过，也还需要有专门的养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险等法规或实施细则，才能达到全面规范社会保险制度的目的。无论怎样，《社会保险法》(草案)提交立法机关审议，都是这一制度走向定型、稳定、可持续发展阶段的实质性进展，它表明了我国社会保障体系建设由试点阶段开始步入法制化建设时期。