官员拉票贿选层级上移的政治解读

　　本刊记者 杨 军 发自北京

　　随着换届过程中一件件拉票贿选事件的曝光，舆论对贿选官员的斥责不绝于耳。拉票贿选现象确实让人深恶痛绝，但近年来日频的贿选事件并不仅仅是简单的官员道德问题，某种程度上，它更像是中国民主进程的必经阶段，折射的是中国政治体制改革相对滞后带来的困扰。

　　拉票贿选与民主

　　近年来，拉票贿选事件在中国的基层选举中并不新鲜，但在这次地方党委和政府换届工作中，被中组部通报进入人们视野的拉票贿选事件似乎格外多。

　　在党委换届中，陕西省副省长李堂堂为进省委常委拉推选票受查处；河南省商丘市某区委书记换届前违反程序，突击提拔干部受党内严重警告处分；湖南省衡阳市所属某县级市副市长，在市委换届民主推荐大会前，以向市领导、市直有关部门和部分乡镇主要负责人发手机短信的方式，进行拉票，受到党内严重警告处分暂停其领导职务的处理；等等。

　　地方政府换届刚刚启动，河北省省长助理李俊渠便因采取打电话、当面拜访、请客、送礼品等方式拉推荐票，被河北省委免去省长助理、省政府党组成员职务。这是地方政府换届中被查处的第一个正厅级官员。今年1月，31个省、自治区、直辖市全部进行换届，选举产生新的省长、人大主任、政协主席、法院院长和检察长，同时，各省参加明年3月全国两会的人大代表、政协委员人选也将在这一轮大换届中敲定。随后还有国务院几十个部委办的调整换届。在如此集中的换届中，到底会有多少贿选事件发生，已经引起关注。

　　据中组部的统计数字，从党委换届工作开展以来，中国各级组织部门共查核反映领导干部和选人用人问题的举报2.5万余件，经查属实或部分属实的举报1844件，1968名责任人员受到组织处理、纪律处分或刑事处罚。

　　贿选形式也多种多样，有向选民或人大代表送钱物的，有提供桑拿、酒席、卡拉OK、旅游等消费的，有明码标价购买选票的，也有承诺当选后给投票者升迁、优惠政策等好处的，这种方式比较隐蔽。

　　“贿选过去在基层比较普遍，主要是乡镇县一级，现在则呈现明显上升蔓延趋势，这个信号说明以往的治理措施不得力，贿选没有得到有效控制。但另一方面，这也说明中国的官员选拔正从过去的有举无选向有选才能举发展。从一定意义上说，贿选的出现也说明我国民主政治建设正在逐步发展，因为选举正日益受到各方的关注和重视。”国家行政管理学院教授汪玉凯如是说。

　　拉票贿选现象的出现和中国民主进程密不可分。党的十六届六中全会提出要确立社会主义核心价值体系。公平正义就是社会主义的核心价值之一，民主则是通向公平正义的途径。差额选举实质就是竞争性选举，而竞争性选举是民主政治的根本标志和保证。

　　在上个月召开的八党派和工商联全国代表大会上，到场致贺的新一届政治局常委在对八个党派的八份贺词中，八次重申同一主张：按照十七大精神，坚定不移发展社会主义民主政治。

　　早在2007年6月25日胡锦涛总书记做重要讲话之际，党中央就出席会议的400多位高级干部范围进行了第一次“你认为合适的政治局委员人选”的提名工作，虽然，最后实际当选的委员和民主推选的票数之间还并没有直接联系，但这是一个具有充分导向性的信号，它向高级干部暗示了党中央在干部提拔问题上向民主方向推进的决心。

　　近些年来，从党内到党外、从地方到中央选举范围不断扩大，选举方式不断改进，某种程度上，这是贿选现象愈演愈烈的背景原因。在十七大报告中，首次明确提出“党的代表大会代表任期制”和“党代表大会常任制”的党内民主要求，并提出“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”，提出改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式等等。在十七大代表的选举中，就很好地坚持了差额选举，并提高差额比例，各单位选举差额比例不低于15%。在党委换届中，省区市党委换届的差额考察比例扩大到1∶2.4。因为有了差额选举，也就有了某些人拉票贿选的可能性。这和选举只是形式，实际上是上级委任制的情况下，某些人势必要跑官要官，是一样的。

　　虽然如此，“干部制度改革中，加大选举力度是发展趋势，只有这样，各级官员才会向下负责，而不只是向上负责。现在差额选举主要还是针对副职，以后正职也应该进行差额选举。”汪玉凯说。

　　贿选背后的政治精英博弈

　　官员升迁制度的设计对社会精英的导向作用很大。多年来，公务员系统一直是相对封闭的，而现在，这种封闭正在被打破。

　　随着干部人事体制改革的推进，政府出现职位空缺后，经常会搞竞争上岗，并向社会公开招考，符合条件的都可以竞选，同时通过公开考试发现有培养前途和发展潜力的后备干部并进行储备。干部选拔制度逐渐由伯乐相马变为公开赛马，于是千里马的数量有可能以几何级数递增。

　　原来因为制度设计不够完善，基层公务员缺乏足够宽阔的成长上升通道，许多优秀人才被阻断在基层，近年，随着制度不断完善，基层在干部使用上也逐渐打破体制禁锢，更多的基层优秀人才开始有了顺畅的上升通道。

　　在中国社会转型期，社会各阶层处于不断变化中，新的阶层陆续出现崛起，从政治学角度说，每个阶层都会谋求相应的政治地位。而中国历来就官本位思想浓厚。“现在执政的并不完全是金字塔尖的那一部分人。”有民营企业家这样对记者说。一些社会新组织阶层成员也认为，公务员系列之外的众多精英，在党性和能力上并不比公务员差，他们也应该得到平等的进入官场升迁轨道的机会。上海市有民营企业家经过公开选拔，担任了市政府信息管理部门的领导干部。江苏省公开选拔20名高校优秀人才到省级机关和地市领导岗位任实职。

　　党外人士的比重也在提高。有统计表明，目前，各地担任县处级以上领导职务的党外人士有3.1万人，27个省区市和15个副省级城市配有党外副省长、政协副主席、副市长，90%以上的市和87%的县配备有党外副市长、副县长。2007年11月15日发表的《中国的政党制度》白皮书，重新强调了中国的多党合作制度，这意味着，中国共产党将加强同民主党派合作共事，民主党派和无党派人士将有更多管理国家的机会。而中共十七大也透出信息，“选拔和推荐更多优秀党外干部担任领导职务”。在十七大记者招待会上，中组部副部长欧阳淞称，并非一定要加入中国共产党才有权利管理国家。今后还将选拔和推荐更多优秀党外干部担任领导职务。并不是共产党员的万钢和陈竺分别担任科技部与卫生部部长，为党外人士担任领导干部作了很好的注脚。这客观上也为官员的提升造成了压力。

　　十六大以来，不少地方就开始努力拓宽选拔干部视野，到现在，很多地方已经逐步形成地域内外、体制内外、身份内外各类干部资源融会贯通的用人机制。政治精英经过几次替换后，已经进入一个平面竞争的时期，每一个位子，都有众多相类的人竞争，这样的竞争必将异常激烈。社会上不断涌现新的政治精英，更冲击着原有的政治精英格局。

　　在传统干部选拔机制中，干部的升迁路线很清楚，因为人员和编制都相对固定。当这个封闭系统被打破，传统的干部提拔路径变得模糊，官员升迁不仅面临内部竞争，也面临着外部竞争，越来越多的原有体制内官员开始看不清自己的升迁路线，影响官员职业发展的因素越来越变得不确定，于是每一次机会变得格外珍贵。这种心态之下，拉票贿选成为一些人的选择。因为官僚体制必然是金字塔结构，中上层政治精英的竞争问题尤为突出，这导致贿选现象必然从基层上移。

　　规则时代的政治

　　自2005年12月中央办公厅印发《中央纪委、中央组织部关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》和《中央纪委、中央组织部关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》后，两年来中国有40多万名县处级以上领导干部进行了述职述廉，接受干部群众的监督。

　　在这次换届中，中共中央组织部发出通知，要求各地在人大、政府、政协领导班子换届中，坚决防止和严肃查处拉票贿选等严重违反换届纪律的问题，进一步营造风清气正的换届环境。并强调，对换届期间特别是民主推荐和选举中搞拉票贿选等非组织活动的，一经发现坚决查处，已经提拔的要从领导岗位上撤下来，触犯法律的移送司法机关处理；对跑官要官、买官卖官、封官许愿、突击提拔干部的，要排除出考察人选，已列为候选人的取消候选人资格并记录在案，同时依纪依法严惩。

　　中央高层已布置中纪委及中组部启动督查选派工作，督查组分赴各地，紧盯换届工作，以确保公正、公开、民主、廉洁。

　　但这些都没能阻住官员拉票贿选的脚步，贿选作为一种利益驱动的行为，只是靠道德批判和出台法律规章，不可能从根本上解决问题，关键是选人用人的制度设计。

　　十七大之后的中国被称之为规则时代。有分析人士认为，这次执政党领导机构的换届和其历史上历次换届相比，呈现出来的一个最明显的特征就是权力博弈过程变得更加“规则化”了。一个规则化的时代，既需要有完善的制度和严格的实施，也需要对制度的清晰界定。

　　随着社会阶层日益复杂，选民或代表的结构复杂化，分别代表业界、地方、城乡等各方面利益，应该让这些利益都有诉求渠道，让这些人都得到合法表达。干部选拔任用工作虽然不断趋于公开化、民主化，但目前仍未能从根本上克服相对封闭的缺点，参与推荐、考察、酝酿、决定的还是少数部门和少数人，群众无法了解干部选拔任用过程中的真实情况。汪玉凯认为：“要杜绝贿选，一定要体现公平公正公开，选举人要有自由表达自己意愿的环境和机制。被选举人在一些情况下，也应该有和选举人见面表达意见的制度。选举机制和制度需要进一步完善。”

　　早在党的十三大就提出，国家公务员分作政务和业务两类，政务类必须实行任期制，业务类则实行长期制。但因为种种原因，这一提法销声匿迹了，这也证明了干部体制改革推进之难。一般说来，政务类干部是选举产生，而业务类干部多是任命产生，也就是现在说的选任制和委任制官员，这两类干部必须区分开来，适用不同的制度，现在两者界限还很模糊，这给制度的完善带来困难。

　　表面看来，近年出台了一系列干部体制改革的文件，几乎形成了一个完整的理论框架，但实际上，在党政领导干部选拔任用方面，《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《党政领导干部职务任期暂行规定》等一系列政策规章，都是对委任制党政领导干部的任命与管理监督制度的探索。

　　虽然“制度选人用人”正在成为一种趋势，不少地方都做了一些尝试，北京市建立后备干部资格准入制度；河北省制定出台《调整不称职党政领导干部暂行办法》；广东省制定《党政机关部分专业性较强的领导职务聘任制实施办法》；深圳市建立行政首长问责制等等。但对选任制党政主要领导干部，基本上还是处于基层和小范围内的试点之中，并没有大范围推开。选任制的不完善也导致了拉票贿选的屡禁不止。

　　对现有法律法规，在执行中也往往走样。《组织法》第22条明确规定，“人民政府正职领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长的候选人数一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。”而现实是，大多数时候，这些职务实行都是等额选举。很多乡镇一级拉票贿选案例中，有不少是通过拉票手段将等额候选人选掉的情况。

　　2007年12月7日《人民日报》署名仲祖文的文章《让“显规则”取代“潜规则”》提出，探索实行民主推荐、民主测评结果适时适度公开和考察情况在一定范围通报制度，探索实行让推荐人选、候选人与推荐人、选举人见面，介绍情况、回答问题或发表公开演说等做法。只有确立合理的“显规则”，“潜规则”才无法滋生、繁衍。