记者探寻4部门联合发文严打非法证券活动缘由

　　本报记者 周芬棉 本报实习生 曹丹

　　新年伊始，最高人民法院、最高人民检察院、公安部和证监会四部门联合下发《关于整治非法证券活动有关问题的通知》。这不仅是证监会的新年第一号文，也是继国务院办公厅《关于严厉打击非法发行股票和非法经营证券业务有关问题的通知》后的又一重要文件。

　　那么，究竟是什么因素促使四部门联合下发新年第一号文？在国务院办公厅已经发布通知之后，四部门再联手发文意义何在？非法证券经营活动到底是一种什么样的活动，何以受到如此“青睐”？

　　一年多前“打非”活动序幕拉开

　　据有关人士向记者介绍，2005年下半年之后，证券市场好转，投资者信心逐步回升，一些不法机构趁机编造虚假信息，以高额回报为诱饵，兜售所谓“原始股”、“将在海外上市的股票”，诱使许多不明真相的投资者上当受骗。

　　曾经震惊世人的谢长华案，通过在上海公开销售百老汇国际公司股票、美国上海化工股票、安基美国股票以及美国玉同股票，致使670多名投资者，不明就理地落入精心布下的陷阱。

　　类似的情形不断地在全国各地上演。从地处偏远的西北小城到经济较发达的沿海地带，所谓的“海外上市”一时间呈蔓延势态，严重影响社会稳定和金融安全。2006年，证监会收到涉及非法证券活动的各类群众来信、来电、来访，多达数千起，较2005年有成倍的增长。

　　2006年9月14日，中国证券业协会率先发布《关于防范非法证券活动的风险提示公告》，指出非法证券经营活动属于严重的犯罪行为，提醒投资者应到依法设立的证券交易所进行证券投资，由此拉开了全国范围内打击非法证券活动的序幕。

　　11月初，证监会会同公安机关召开专门会议，决定在全国重点地区，选择重点案件展开一次以打击非法经营证券业务犯罪案件为主的集中行动，要求对非法证券活动坚持露头就打，保持对该类违法活动的高压态势。

　　 国办99号文明确是与非

　　据了解，打击非法证券活动虽声势浩大，但此类违法行为并未得到遏制。业内人士分析说，一个重要原因就是这类活动涉案地域广、金额大、情况复杂，资产易被转移，证据易被销毁，不法分子“打一枪换一个地方”，一遇到时机就会“死灰复燃”，而且花样不断翻新，隐蔽性强、欺骗性大。

　　基于此，国务院办公厅于2006年12月15日发布《关于严厉打击非法发行股票和非法经营证券业务有关问题的通知》，即国办99号文，明确界定什么是非法证券活动，告诉投资者那些难以明辨的擅自公开发行、变相公开发行和非法证券经营业务，究竟是怎么一回事。

　　实际上，证券法对非法证券活动已有规定，但不法分子在从事违法行为时，并不是明目张胆地直接违法，而是采用了变通方式。所谓的“海外上市”，就是不法分子常用的障眼法。

　　业内人士告诉记者，现在有大批公司赴美上市，但实际上，美国证券市场是一个多元化、多层次的证券市场，既有人们耳熟能详的纽约股票交易所、纳斯达克———美国股票交易所，也有人们十分陌生的地区性交易所、粉单市场以及场外柜台交易。只有在纳斯达克上市或者在纽约交易所上市的公司，才符合美国证监会要求的上市条件，是真正意义上的上市公司，而在其他地方上市的公司，美国证券交易委员会并不要求其符合上市要求，这些公司财务信息很难查询，而且大多数都是垃圾公司，谁想上都可以，根本没有人去买这类公司的股票。国内非法证券活动者所兜售的股票，大多数都在粉单市场及场外柜台交易板块交易。投资者买这些股票相当于买废纸一张。

　　多部门参与的协调小组释放信号

　　国办99号文作为纲领性文件，对打击非法证券活动的组织领导也进行了相应的安排，确立了由中央和地方分工负责，地方政府具体负责案件受理和善后处理的工作体制。在国务院层面，成立由证监会牵头，由公安部、工商总局、人民银行、银监会、最高法、最高检等有关单位参加的打击非法证券活动协调小组，协调小组办公室设在证监会。

　　2007年2月，一个全新的、由众多部门参与的、全国性的协调小组正式成立。协调小组担纲贯彻落实国务院的决定和部署、组织制定有关规章，组织对涉嫌非法证券活动进行性质认定等任务。

　　证监会有关负责人昨天在接受记者采访时称，目前，全国31个省、自治区、直辖市和5个设有证监局的计划单列市政府，全部出台了贯彻国办99号文的实施意见，分别建立了相关行政执法部门和司法机关参加的领导小组或工作小组，从预防、发现、性质认定，到案件查处、责任追究、善后处理等环节作出了详细规定，形成了联合打击的合力，为有力推进打击非法证券活动工作提供了制度保障。

　　在刚刚过去的一年里，证监系统全年共收到涉及非法证券活动的各类来信、来访1400余件，其中366件涉嫌犯罪的线索已移送公安机关；一批大案要案进入司法程序。目前，证监会协助公安部督办的8起重点案件均已侦查终结，并移送检察机关审查起诉，其中4起已经法院一审判决。8起案件共抓获犯罪嫌疑人48人，取缔非法中介机构19家。

　　 罪与非罪认定难催生“通知”

　　据介绍，两年来的实践，为打击非法证券活动积累了经验，但同时也遇到了一些亟需解决的问题，突出的是罪与非罪的判断。比如，擅自发行股票罪与非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪等如何区别定性，非法经营罪与擅自发行罪在审理过程中是否应互为前提，非法证券活动受害人能否通过民事诉讼进行救济等等，需要及时加以明确。

　　面对这种形势，协调小组认真履行职责，各成员单位主动研究解决问题。在公、检、法、证监会共同努力下，四部门联手出台了《关于整治非法证券活动有关问题的通知》，并决定于2008年初发布实施。

　　该通知共分三部分，包括对打击非法证券活动形势特征的分析，对证监系统、公安机关、检察机关及人民法院下一步工作提出的具体要求。核心内容则主要涉及相关政策的法律界定问题。

　　业内人士评价说，通知的下发，“不仅解决了司法实践中的相关法律问题，而且与国办99号文、各地贯彻实施意见，一起构筑起打击非法证券的法治体系”。

　　据称，从证监会与公、检、法就有关法律适用问题联合发文的形式看，这也是监管部门与公安、司法机关协作配合的有益尝试，为今后相关部门及时、高效地打击资本市场各类新型违法犯罪活动，提供了新模式。

　　据介绍，通知对公司或公司股东向社会公众擅自转让股票行为、擅自发行证券、新老证券法的衔接等问题，给出了明确答案。关于非法证券活动是否涉嫌犯罪，通知明确，此事由公安机关、司法机关认定，公安机关、司法机关认为需要有关行政主管机关进行性质认定的，行政主管机关应当出具认定意见。

　　非法证券活动受害人是否应当救济、如何救济的问题，也一直备受关注。

　　业内人士告诉记者，不法分子从事非法证券活动，受害的绝大多数是退休人员、下岗职工等社会困难群体，而且由于受害者众多，易引发群体性事件。但从我国目前的证券法律制度看，投资者自己因为不了解相关法律，致使投资受到损失，损失由自己承担，所谓“投资须谨慎，风险自承担”。最高人民法院曾于1998年12月4日发布了《关于中止审理、中止执行涉及场外非法股票交易经济纠纷案件的通知》，要求各级法院不受理涉及场外非法股票交易的各类经济纠纷，这使得目前涉及非法证券活动的受害人，无法通过民事诉讼的程序挽回损失。

　　“通知及时解决了这一难题。”业内人士说，通知中明确规定：如果非法证券活动仅是一般违法行为而没有构成犯罪，当事人符合民事诉讼法规定的起诉条件的，可以通过民事诉讼程序请求赔偿。这就为受害人通过民事诉讼获得赔偿提供了法律依据。

　　“民事诉讼和舆论监督就是整个社会的监管机制。这个市场太大了，市场活动太复杂了，光靠一个行政的监管机制是不可能完成这样一个重任的。”有关专家称。

　　最为重要的是，随着通知的出台，近期将会有一批涉及非法证券活动的大案要案进入司法程序，一批犯罪分子将会受到应有的惩处。

　　据不完全统计，非法证券活动中90%以上都涉嫌犯罪，而从目前各地查处情况看，最终被追究刑事责任的，只占很小一部分。政策法律不明晰，适用标准不一致是导致目前局面的主要原因之一。业内人士认为，只有从重从快地审理一批大要案，才能震慑住犯罪分子，遏制住非法证券活动的蔓延势头。

　　那么，通知下发以后，证券市场的非法活动是否就会减少？

　　法律界人士认为，这是“毫无疑问”的。因为，通知体现了“依法治国在证券市场具体的落实和贯彻”，四个部门通过这个通知强调了“有法必依、执法必严这么一个决心”。

　　本报北京1月7日讯