国务院禁止借土地流转名义擅自扩大建设用地

　　孙荣飞

　　三种新的扩大建设用地规模行为被国办列入“阻击”名录，同时，国办确立八部门土地执法联动机制。

　　在昨日公布的《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(下称《通知》)中，国办严令禁止地方借农民集体所有建设用地使用权流转、土地整理折抵和城乡建设用地增减挂钩等名义，擅自扩大建设用地的规模。

　　纠正“流转”的弊端

　　早在上世纪90年代，鉴于集体建设用地流转具有统一城乡土地大市场，盘活闲置用地的作用，国土部允许广东、上海、福建等沿海发达省市展开流转试点。

　　若按照《土地管理法》规定，除符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移外，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

　　“但在流转试点中，发现一些地方集体建设用地的流转未经规划许可，流转前的集体建设用地来路不正，而且很多集体建设用地使用权转让或出租为商品房开发。”国土部一位官员对《第一财经日报》表示，在这种情况下放开集体建设土地流转，难以切实保护耕地。

　　对此，《通知》对《土地管理法》允许之外的农民集体所有建设用地使用权流转试点做出了三要素规定，必须是符合规划、依法取得的建设用地，并不得用于商品住宅开发。

　　《通知》特别重申，农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。

　　严控农村集体建设用地规模

　　列入阻击的第二种擅自扩大建设用地行为是将土地整理新增耕地面积折抵为建设用地指标。

　　根据相关法规，占用多少耕地就需要相应开发整理出一定耕地来平衡，即占补平衡。另外为了鼓励各地土地整理，建立多整理多得利的机制，《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定土地整理单位新增加的耕地面积，其60%可以作为占补平衡指标有偿转让给其他需要履行占补平衡义务的用地单位。

　　但江苏省土地学会秘书长姜正杰表示，很多地方以此将土地开发整理作为一个产业来发展，变成整理出多少耕地就可以占用多少耕地，将土地整理新增耕地面积折抵为建设用地指标，进而擅自扩大建设用地规模。

　　另外，国办还关注一些地方利用城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点，擅自扩大建设用地。

　　实际上，为求实现城乡建设用地总量不增加，农用地和耕地面积不减少，而使用地布局更合理。2005年起国土部对天津等10多个省区市进行了城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点。

　　但随后一些地方出现随意扩大试点范围、擅自突破规划、突破周转指标规模、擅自开展挂钩试点、将城乡挂钩周转指标违规作为年度新增建设用地计划指标使用等灰色行为。

　　对此，去年7月国土部专门下发《关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》，予以批评和规范。

　　八部委联动

　　“地方政府目前已成为理性的经济人，具有追求自身利益最大化的倾向。”中国社会科学院城市发展与环境研究中心主任牛凤瑞针对上述三种扩大建设用地行为表示，随着将农用地转为国有建设用地的合法途径通道越来越严，地方政府自然想方寻求其他途径扩大建设用地。

　　不过，为改变土地“一家管、大家用”的执法不力局面，《通知》要求八部门形成执法合力，具体机制是：对未取得合法用地手续的建设项目，发展改革部门不得办理项目审批、核准手续，规划部门不得办理建设规划许可，建设部门不得发放施工许可证，电力和市政公用企业不得通电、通水、通气，国土资源管理部门不得受理土地登记申请，房产部门不得办理房屋所有权登记手续，金融机构不得发放贷款。未依法办理农用地转用审批手续占用农用地设立企业的，工商部门不得登记。

　　针对处罚偏软的现状，《通知》规定，国家机关工作人员批准“以租代征”占地建设的，要追究其非法批地的法律责任，涉嫌犯罪的要及时移送司法机关依法处理；应给予政纪处分的，依据《行政机关公务员处分条例》等规定办理。单位和个人擅自通过“以租代征”占地建设的，要追究其非法占地的法律责任，涉嫌犯罪的要及时移送司法机关依法处理。对纠正、整改土地违法违规行为不力的地区和土地违法违规行为大量发生、造成严重后果的地区，实行问责制。本报摄影记者/王晓东