全覆盖社保网的理想与实现

　　本刊记者 李北方

　　十七大报告在描绘2020年全面建成小康社会的规划目标时，就社会保障体系提出的目标是，“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障。”进入2008年，屈指一算距离2020年只有12年的时间了，这已经算不上是一个远景目标，但目标的实现仍显得很遥远。

　　“这就是个远景规划，至于怎么实现这个目标，目前还没有实施方案和具体步骤。事实上，这个目标早在十六届六中全会就提出了。”中国社科院拉丁美洲研究所所长、劳动和社会保障部评审专家郑秉文说。

　　中国目前约有7.8亿劳动人口，如果2020年的劳动人口仍以该数字计，且届时“基本建立”的社会保障网不要求百分之百覆盖，即便打个八九折，仍要覆盖约6.5亿人口。可是，截至2007年，覆盖面最大的养老保险也只有约1. 9亿多人参加，医疗保险和工伤保险的参加人数分别约为1.7亿和1.1亿。这就意味着，未来12年间，每年至少要解决三四千万人的参保问题，才能保障2020年“基本建成”城乡全覆盖的社会保障网。这是个切实而迫切的问题，需要在理论和实践上进行细致的规划和推进。如果社保网的建立不能保证这个速度，那么到2020年这个宏伟的目标就要落空了。

　　“没有计划性，没有具体措施，这是多年来社会保障领域的一个问题。”郑秉文说。比如，中央1991年就提出，有条件的省市应该逐步将社会保障统筹层次从县级向省级过渡，但直到2007年9月，劳动和社会保障部才具体提出要在两年时间内，在全国实现省级统筹。弹指一挥间，16年的时间过去了。郑秉文认为，有些规划在提出时没有经过论证是可以理解的，后论证至少应该做，现在的问题是连后论证都没有。

　　统筹层次的制约

　　全世界范围内，像中国这样，在原有一套社会保障体系的前提下将其打破并进行颠覆式的改革、重建一套新的社会保障制度的国家并不多见。转型成本和困难程度之高可想而知，在此过程中出现问题也是可以理解的。

　　完备的社会保障网是市场经济良性运行的必要条件和缓冲器。开放的市场经济需要劳动力能够自由流动，这就要求劳动力在改变工作岗位或工作地点的时候，可以不受制约地带着社会保障走。在社保研究的术语里，将其称为社会保障的“便携性”问题。在这方面，美国的养老保险制度备受称道，一个美国人可以今天在纽约的写字楼里上班，第二天就到一个偏僻的州改行去做一名乡村教师，而不需忧虑社保的转移问题。

　　可是在中国，情况截然不同，在同一城市改变工作还可以办理社保转移手续，但从一个城市到另一个城市，社保关系的转移几乎是不可能的。对于农民工而言，离开城市回到家乡可能就意味着永远不再回来了，于是每到春节临近，珠三角有些参加了社保的农民工就会在社保部门前排队退保。社保体系是强制性的，不允许退出，但如果不给农民工退保又是不公平的，不退就等于将其缴纳的积累留在了当地，但退了又使得社保制度名存实亡。

　　十七大报告在阐述以改善民生为重点的社会政策时，对社保体系改革有这样的表述：“提高统筹层次，制定全国统一的社会保险关系转续办法。”当记者就社保关系转续问题征询全国人大常委、中国人民大学劳动人事学院教授郑功成的意见时，这位正要赶往全国人大开会的社保专家简要地回答说，制定社保转续办法并不是目的，只是个过渡性的办法，真正需要解决的是提高统筹层次。

　　极端的社会保障体制有两种，一种是完全的现收现付制，一种是完全积累制。美国没有全国性的医疗保障体系，只有针对老年人和残疾人的特殊救助，绝大部分人的医疗靠商业保险解决，美国的全国性社保只有养老。中国的医疗保险实行的是现收现付制，通常讨论的社保问题并不涉及这部分现收现付，指的主要是养老保险。中国现行的养老保险是两种极端体制的融合，相对比较复杂，称为“统账结合”，个人缴纳工资的8％存入个人账户，企业缴纳工资的20％进入统筹账户。

　　社保便携性差的主要原因是统筹层次低。美国等发达国家都是在全国层面上进行统筹，中国则以各市县为单位统筹，有学者形象地称之为“小水缸”，劳动者的社保不能自由地在各个“小水缸”之间流动，到了一个新的地方就要重新参与社保，原有的积累留在了原地，呈现“一人多个社保关系”的情况。

　　2007年10月，江苏开始在全省范围内为工作变动的农民工转移养老保险关系，可以视为在一省范围内突破“小水缸局限”的努力。目前，有几个省实现了省级统筹，但郑秉文认为这只是假统筹，只是计划在省里，资金还在各县市，真正的省级统筹需要资金在省的层次上收入和支出。

　　在郑秉文看来，统筹层次低也是社保案频发的制度根源。全国有2200多个市县级统筹单位，基金分散在2200 个单位手里，中央政府难以有效控制。于是我国基本养老保险基金的风险源就潜伏着多达2000多个，他们各自为政，各行其是。对发达地区来说，由于他们的余额较多，投资冲动更为明显，所以社保案的发生频率就较高。这时候，2000多个“ 小水缸”就变成了2000多个“小火药库”。

　　制度设计复杂也是制约便携性的一个原因。统账结合的模式下，转移社保关系时个人账户可以带走，统筹部分由于统筹层次低就带不走。这是不公平的，因为进入统筹账户的企业缴纳部分是为个人缴的，如果留在缴费地，则个人不能从中受益，故而有的地方为农民工办理退保的时候，也计算一部分统筹缴费。

　　提高便携性的根基在于把统筹层次提高到全国。这在技术上并不存在问题，真正的障碍来自于各地发展水平的不均衡，由于企业和个人缴费额度的高低差别，造成了统筹账户结余情况的巨大差异，如中西部一些省份资金缺口很大，要向中央财政申请补助，而在广东2006年全省养老基金结余则为1361亿元。郑秉文认为，如果现在就实现全国统筹，就要发生道德风险，出现落后地区愿意参加社保，而富裕地区不愿意的局面，最后还是实行不下去。

　　养老金的贬值风险

　　谈到现行的社保制度，一个经常被提到的概念是转型成本。改革前的企业退休人员养老问题由企业解决，意味着在工作的一代养活老一代，未来的一代再养活这一代，在当时并没有欠账发生，如果那个制度能够一直运行下去，转型成本不会出现。郑秉文教授认为，转型成本其实是算账算出来的，只要不做实个人账户，实际它就并不真实存在，美国的养老金现在是有结余的，但要是发几个文件进行改革，建立并做实个人账户就立即出现缺口了。建立新社保体制的改革开始后，企业对退休职工的养老义务被作为“企业办社会”的一部分剥离，而改革开始时就已经退休的“老人”和改革开始后缴费年限不足便退休的 “中人”所需要的退休金，就构成了转型成本，这是从以前的现收现付体制向现在的部分积累制转型的必然结果。这部分成本的大小，有好多学者计算过，有人说是两三万亿，有人认为是七八万亿的，也有人说要达到10万亿。

　　转型成本可以由国家财政支付，也可以由新制度积累的资金来支付。现行制度选择的是后者。社保模式之所以选择统账结合，就是要让占大头的统筹账户资金用于支付转型成本，占小头的个人账户资金作为个人积累，这就意味着现行养老保险体系的本质是一代人在养两代人。于是就造成了资金的分散，统筹账户用于应付当期支付明显不足，各地普遍挪用个人账户资金支付当期养老金开支，导致个人账户虽然存在，但绝大部分是空账。

　　为了填补个人账户的空账，杜绝未来支付隐患，中央决定从2001年开始在辽宁试点，做实个人账户，原则是“做小做实”，只做实8％。具体方式是，中央财政出3.75％，地方财政掏1.25%，另外的3％由各地自己想办法筹集。 2003年，做实个人账户的试点又扩大到黑龙江和吉林两省，基本原则一致，在具体做法上又有所不同。2006年，国务院决定，继东北三省之后，将做实个人账户的试点扩大到上海、天津、山西、山东、河南、湖北、湖南和新疆八省(区、市) ，从做实3％开始。

　　个人账户做实之后，新的问题马上就出现了，即个人账户资金的保值增值问题。郑秉文说，辽宁做实个人账户试点后，到2007年底已经结余了380亿的资金，加上黑吉两省，约为450亿。加上其他试点八省(市、区)试点的结余，2 007年底的总结余约为530~550亿。怎么处理这些资金成为一个大难题。采取的政策是分别处理，中央拿出的补贴个人账户做实的3.75％的资金，委托给全国社保基金理事会经营，承诺的年收益率是3.5％；省级财政补贴的资金由地方负责投资。

　　中国处于一个高速发展期，2007年前11个月，居民消费价格指数(CPI)同比上涨4.6％，社会平均工资增长率近年来更是达到10％以上。如果物价水平每年保持4％的增长，就意味着账户中的钱在20年后的购买力相对要下降一半，这实际就是贬值。郑秉文说，任何低于社会平均工资增长率的投资都是无效的，最终的结果将是个人积累部分在实际支付时的贬值，对养老金的替代率(退休金数额与退休前工资之比)产生负面影响，目前企业退休人员退休金水平低，就与收益率低有关。他反对在社保体系上实账积累，因为中国现在有世界上最高的投资率、储蓄率和最低的消费率，养老金再进行积累，对整个经济发展是不利的。

　　名义账户制是解决办法吗

　　在目前的条件下，到2020年是否有可能基本建成覆盖城乡的社会保障网？未来享受养老保险的城乡居民是否能够支付不断增长的生活成本？看起来，前景并不乐观。要达到已经提出的目标，需要更开阔的思路。

　　“我有一个办法，嚷嚷好多年了，但他们不听。”郑秉文说。“他们”指的是劳动和社会保障部的人士。他提出的解决方案是名义账户制，也称为记账式个人账户。

　　名义账户制是1995年以来欧亚六国(瑞典、意大利、拉托维亚、波兰、蒙古和吉尔吉斯坦)引入的一个新的社会保障制度模式，在实行中证明是能有效克服转型成本难题的一种制度。该制度混合了现收现付制与积累制、待遇确定型以及缴费确定型等几种社保制度的特点。首先，从融资方式上看，它建立在现收现付制的基础之上，即社会缴费直接用于支付当前的退休者，个人的“名义账户”仅是一种“记账”的管理方式，而不需实账积累；其次，虽然个人账户中的资产是“名义”的，但在退休后与做实是一样的，缴多少拿多少，多缴多得。

　　通俗地说，名义账户制就是把社保账户变成一个银行账户，有清楚的个人缴费记录，做不做实那是国家的事情，只要退休时有钱就行，与个人无关，正如银行将吸纳的存款贷给哪家企业与储户无关一样。政府需要做的是根据实际情况为参保者的缴费确定一个利率，每年都公布一次，利滚利，到参保者退休后根据本息以退休金的方式兑现。

　　郑秉文认为，这个制度有诸多好处，可以解决现有体制的若干难题。首先，名义账户制有完全的激励作用，将现在个人缴纳的工资的8％和企业配比的20％全都记入个人账户，个人得实惠，如同大家都愿意缴住房公积金一样，因为单位给很高的配比缴费，这就有利于到2020年实现全覆盖，因为大家都愿意参保，不用去逼他。与此相对应的是现行体制下，缴纳只有少部分进入个人账户，工作变动还有可能导致此前缴费的损失，造成人们参保的积极性不高。其次，退休一代的退休金完全用当前缴费支付，没有了统筹账户和个人账户造成的资金分散，不仅大大缓解了资金缺口问题，解决了转型成本，而且，还解决了积累制的投资难题。再次，可以解决全流动问题，人走到哪里都是一个账户，全国一个号码，随时随地可以电话查询，不再受地域的限制，不存在统筹问题。甚至在短期内，连名义利率都不需要财政出钱补贴，因为每年新增的参保人员缴纳的保费，就可以抵得上名义利率产生的“利息”。最后，它避免了做实账户以后实际投资的市场风险，那样，个人账户就跟“股票账户”没什么两样了，风险在个人，而名义账户的本质是“银行账户”，个人没风险。

　　名义账户制的方案在国内获得了一些学者的认可，但由于与国家现已确定的政策取向相去甚远，被接纳的可能性不高。1993年召开的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》确定了“社会统筹与个人账户相结合”的改革目标，1997年《国务院关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》又进一步明确了由现收现付制向“统账结合”的新体制过渡方案，近年在社保领域的一切新举措都是在这个方向上展开的。

　　郑秉文教授说，他曾经向社会保障主管官员提出过他的建议，得到的回答是“不符合中央精神”。对此他很不以为然，“什么叫符合中央精神？实事求是才最符合中央精神呢，能实现全覆盖、建立和谐社会是最符合中央精神的。”