解决代课教师问题需冲破权力制约和身份限制

　　作者:南方周末记者 沈亮、张悦 发自北京、甘肃、陕西

　　各地近年来都为解决代课教师问题采取了相关的措施，重庆的做法最值得借鉴。

　　对这些清退的代课教师，教育部门尚未为他们建立起相应的社会保障政策。没有中央财政的支持，县级财政往往难以支付清退代课教师的相关费用。

　　2006年，教育部新闻发言人王旭明宣布，教育部将在短期内“清退”代课教师。

　　按照甘肃省宕昌县教育局副局长王翔的保守估计，一位代课老师要教20名学生；按照教育部的官方数字，全国一共有44.8万代课教师——同样是保守估计。这意味着，代课老师的清退政策将与至少900万中小学生的教育问题息息相关。

　　“代课老师是清退不掉的。代课教师的离去，并不等于公办教师的补入。如果硬性清退，我们县三分之一的教育就垮了。”王翔认为。

　　在甘肃，因为陇南地区和庆阳地区代课教师的人数太多，当地教育局给与了特殊政策，减弱了清退的力度。而甘肃的天水地区，“代课教师已被基本清退。”王翔说。

　　实际上，教育部除了表明这一态度外，并没有出台其他具体政策，也没有给出清退的时间表。“各个地方只能按照自己对这一‘原则’的理解来处理。”中央教育科学研究所研究员储朝晖说。

　　对这些清退的代课教师，教育部门尚未为他们建立起相应的社会保障政策。如何打破权力制约和身份限制，让社会公正的阳光洒到他们身上？

　　代课教师各地都有

　　代课教师现象的存在并非西部地区所独有。中央教育科学研究所研究员储朝晖调研发现，代课教师在广东与广西两省份的数量最多，均在5万以上。仅深圳市的代课老师数量就达到一万多人。一部分没有深圳户口的优秀教师，甚至特级教师从内地省份流向深圳，他们每月所得工资仅是深圳市正式教师的一半，但依然高于大多数内地省份。他们已经成为维持、提高深圳教育质量的重要力量。

　　在浙江，许多教师从中部地区流入，在浙江边代课边等待转正的机会，一些人期待由正式教师考入公务员系统。“我认识的一些浙江基层的处级官员，过去就是由中部地区来此的代课教师。”储朝晖说。

　　即便是一个省，产生代课教师现象的原因也不同。安徽的北部是平原地区，学校规模较大，教师编制与其南部山区相比较为宽裕。但因为北部部分地区经济贫困，即便有空余编制，也难以负担更多的教师。

　　在东北三省地区，因为长期以来工业基础较好，前20年对教育的投入较多，因此代课教师的问题并不突出。

　　而代课教师问题最为严重的，还是西部的贫困地区。传统意义上的代课老师是指那些毕业于比较规范的师范院校，因为在任课当地没有正式编制，暂为代课的老师。“而西部的代课教师已经远非此类含义。”储朝晖说。

　　据西北师范大学教授王嘉毅的研究数据，甘肃省代课教师数量达到4.2万人。在甘肃省会宁县汉家岔乡中学校长刘仁看来，农村学校的教学骨干几乎全被抽调进县城中小学，好教师在农村大面积流失，代课教师便成为维持西部教育延续性的重要力量。

　　代课教师如何清退

　　如何解决代课教师问题，在北京理工大学教育科学研究所所长杨东平看来，重庆的做法最值得借鉴。

　　重庆市采取公开招考的方式。今年8月，全市1万余名代课教师中有8000名通过考试转为公办教师，为此，政府每年将增加2亿元的教育支出。在这次代课招考中，代课老师按照教龄和工作成绩，给予5分、10分和15分不等的加分。不合格的教师被解聘时，按照国家政策和劳动法的有关规定给予一次性补偿。“重庆有其特殊性，一是代课教师的基数不大，二是重庆市的财力状况允许其实施这样的举措。”杨东平说。

　　而在代课教师数量达到3万的云南省，对代课教师的去留问题采取了按不同年龄分别对待的方式。年龄在50岁以上的代课教师，由当地教育局想办法安置。年龄在二十多岁的基本全部清退，因为考虑到他们还有另谋生计的可能。而中间30到50岁的人，鼓励他们通过培训和考试转为公办教师。

　　对于最为贫困的农村地区，教育部从2006年开始推行“特岗教师”方案，以期填补农村的教师缺口。此项政策主要针对尚未普及九年义务教育的最后5%人口覆盖地区，“特岗教师”聘期内工资由中央财政支出，教师的平均年薪可达到1.5万元。

　　“大多数特岗教师比较安心目前的工作，希望能够留下来长期执教。”杨东平分析说。

　　在甘肃省宕昌县去年补充的309名教师中，有132名为特岗教师。“特岗教师被一轮轮地下放到乡里、村里，是希望能在不打断农村教学的情况下，逐步地取代代课教师。”王翔说。

　　农村的生源也在减少。计划生育政策使得新生人口下降的同时，更多的进城务工人员愿意把孩子带在身边，一起流向城市。甘肃省景泰县最大的一个乡2006年时的上学适龄儿童不到5个。

　　内蒙古的一位校长发问：“2002年，我们这里没有增加一名新生，两个教一年级的老师没有课代了。随着学生越来越少，老师越来越多，多余的老师该走向何处啊？”“无论施行的是何种政策，代课教师退出舞台将是趋势，虽然过程会非常漫长。”王翔说。

　　国家补偿何时到位？

　　“代课老师的保障问题，没有任何政策可以依据。”储朝晖说，“这不是教育部门能独力解决的，应由国家的民政部门和财政部门合力完成。”

　　当前，各地基层政府在“自由裁量”的时候差别甚大。一些地方“一刀切”，对于辖区内代课教师全部清退，不仅没有把其中的优秀者转为公办教师，在清退过程中更忽视了对他们的利益保障。本报记者采访的几个地方，都没有一个公开的转正名额。

　　在代课教师清退的过程中，中央政府、各级地方部门之间的责任分担都应该有清楚的界定。这些问题亟待解决。

　　没有中央财政的支持，县级财政往往难以支付清退代课教师的相关费用。例如甘肃省庆阳市采取了有偿清退，对2000年以前聘用的代课教师每人每年补偿300元，对2001年1月1日以后聘用的每人每年补偿100元。标准并不高，甘肃省政府也专项补贴了五百万元，但是庆阳市财政仍然有一千多万元的专项资金缺口。

　　而更多的地方则不给任何补偿。

　　冲破权力和身份限制

　　“大部分的地方教育部门还在等中央的具体政策。”王翔说。“代课教师群体的流动性非常大，教育部门还没有对其动态的监控。”储朝晖说，“县聘、乡聘、校聘，短期的还是长期的，认定代课教师身份很麻烦，44.8万是某一时间节点的代课教师数量，但若将代课老师统一考虑，44.8万背后是一个相当庞大的数字。”

　　“产生这么多的代课教师，根本原因不是西部地区交通不便或信息闭塞，而是现行的教师管理制度和实际情况不能吻合。”储朝晖说，“中国公办教师的设置方式，是按照中央到地方层层授权，各地很难因地制宜进行调整。今天要是给谁正式的教师身份，意味着要把他的终身包下来，贫困地区的财政会很吃力。”

　　而若跳出教育系统来看，优秀的代课教师无法进入正式教师编制，也牵涉到地方的行政问题。“教师编制不足的原因之一，是被行政人员占用。”杨东平说。“在安徽北部某县，有一次清理行政人员编制，一次性将五百多行政人员转为教师，中间只经过两三个月的培训。”储朝晖说，“一些地方对教师编制卡得很紧，是因为教师编制已经成为地方政府权力的组成部分。”

　　有些地方的代课教师问题，就是由当地政府造成的。杨东平说：“这些地方在编造公办教师名单的同时，雇佣大量代课教师，他们只拿正式教师三分之一甚至更少的工资，剩余的钱全在政府的暗箱操作之中。”

　　为了冲破权力控制编制的阻力，储朝晖提出定岗招人的模式。“新政策应当把教育经费计划在所需求的岗位上，而非人头上，按各地不同的岗位需求来灵活安排教师人数。国家人事体制的改革思路都在向这个方向转变。”“教育部门要将把代课教师的问题放入整个教师管理体制里进行调节。政策的重点在如何解决不同地区的差异性，而非不同种类教师的身份。”储朝晖说。